5.00.00 Overige bepalingen

1 Bevoegdheden en verplichtingen

1.1 Algemeen

In dit onderdeel van het Handboek wordt Titel I, hoofdstuk 2, afdeling 4, van het CDW besproken.

Hoofdstuk 2 van het CDW bevat diverse algemene bepalingen die met name gaan over de rechten en verplichtingen van personen ten aanzien van de douanewetgeving. Hoofdstuk 2 bestaat uit de volgende afdelingen die gaan over:

• het recht van vertegenwoordiging (afdeling 1, opgenomen in dit Handboek, onderdeel 2.00.00);

• regels omtrent beschikkingen betreffende de toepassing van de douanewetgeving (afdeling 2, opgenomen in dit Handboek, onderdeel 3.00.00);

• regels omtrent het recht op inlichtingen van de douane-autoriteiten (afdeling 3, opgenomen in dit Handboek, onderdeel 4.00.00);

• overige bepalingen Afdeling 4.

  Over Titel I, hoofdstuk 2, afdeling 4 CDW gaat dit onderdeel.
  Afdeling 4 CDW omvat 7 artikelen, de artikelen 13 tot en met 19:

  • Artikel 13 tot en met 16 vormen de kern.

  • Artikel 17 CDW gaat over verlenging van termijnen. Dit artikel spreekt voor zich en behoeft verder geen nadere toelichting.

  • Artikel 18 CDW gaat over de omrekening van euro's in de nationale valuta. Dit artikel heeft met de komst van de euro haar belang voor Nederland grotendeels verloren.

  • Artikel 19 CDW geeft aan hoe vereenvoudigingen van de douanewetgeving tot stand moeten komen.

Artikel 13 CDW is een belangrijk artikel omdat dit artikel de mogelijkheid biedt om, voorzover het CDW dat toelaat, in de nationale wet controlemaatregelen vast te stellen. Onder andere de bepalingen inzake douanetoezicht en douanecontrole in de Algemene douanewet (hoofdstuk 1, afdeling 1.2, paragraaf 1.2.4) zijn op dit artikel 13 van het CDW gebaseerd. In dit onderdeel van de Algemene douanewet zijn aan de douane belangrijke bevoegdheden toegekend. Dit gedeelte van het Handboek gaat dan ook in belangrijke mate over de bevoegdheden van douane-ambtenaren.

Let op!

In artikel 1:24 Algemene douanewet is aan de inspecteur de bevoegdheid gegeven om bij onderzoek van goederen monsters te nemen. Alhoewel deze bevoegdheid is gebaseerd op artikel 13 van het CDW, wordt deze bevoegdheid, in het bijzonder de feitelijke monsterneming, in dit onderdeel van het Handboek niet verder uitgewerkt. De bevoegdheid is soortgelijk aan die in artikel 68 CDW ten aanzien van het nemen van monsters bij de verificatie van een aangifte. Zie voor de procedures en de ambtelijke werkzaamheden voor de monsterneming onderdeel 12.10.00 van dit Handboek.

Naar boven

1.1.1 Handhaving wet

Het aan u, als douane-ambtenaar, toekennen van bevoegdheden is uiteraard geen doel op zich. Het doel ervan is dat u in staat bent om middels deze bevoegdheden de wettelijke voorschriften te handhaven.

De wijze waarop een wet gehandhaafd wordt, hangt af van het type wet. Wetten die bijvoorbeeld betrekking hebben op de heffing van belastingen worden op een andere wijze gehandhaafd dan wetten die alleen misdrijven of overtredingen willen bestrijden.

Wetten die alleen misdrijven bestrijden, bevatten doorgaans alleen verboden en regels over de opsporingsbevoegdheden van de opsporingsambtenaren (bijvoorbeeld Wetboek van strafrecht en Wetboek van strafvordering).

Economische wetgeving

Bij de economische wetgeving heeft u als ambtenaar verschillende controlebevoegdheden om de wetgeving te handhaven. Daarbij kan een onderscheid worden gemaakt tussen:

• preventieve controlebevoegdheden;

• repressieve controlebevoegdheden.

De preventieve en repressieve controlebevoegdheden maken deel uit van de bestuursrechtelijke handhaving.

Bij economische wetgeving gaat het erom de economische handelingen van mensen te reguleren met het oog op de bescherming van het algemeen belang en/of de belangen van anderen. De handhaving gebeurt dan vaak door een formaliteitenstelsel, waarbij aangiften en vergunningen de belangrijkste instrumenten zijn. De ambtenaren die op het formaliteitenstelsel toezicht houden, zijn dan uitgerust met controlebevoegdheden, waarvan zij zonodig gebruik kunnen maken. Dit deel van de handhaving heeft een meer preventief karakter.

Daarnaast beschikken de economische wetten doorgaans over een stelsel van absolute verboden voor die gevallen waarin geprobeerd wordt om het formaliteitenstelsel te omzeilen of te misbruiken. Dit verbodstelsel gaat dan gepaard met controlebevoegdheden van de ambtenaren die gericht zijn op het ontdekken van de onregelmatigheden. Deze bevoegdheden, denk met name aan lijfsvisitatie en gebruik van geweld, hebben een meer repressief karakter.

Let op!

• Hier is niet zozeer van belang dat er onderscheid kan worden gemaakt tussen preventieve en repressieve controle, maar het gaat meer om het besef dat de controlebevoegdheden zeer verschillend van aard kunnen zijn en dat bevoegdheden als lijfsvisitatie en gebruik van geweld ook controlebevoegdheden zijn ook al lijken zij in hun praktische toepassing zeer veel op opsporingsbevoegdheden.

• Het is bij de officiële vastlegging van ambtelijke werkzaamheden in een rapport en/of proces-verbaal van het grootste belang dat correct wordt aangegeven van welke bevoegdheid (wetsartikel noemen) gebruik werd gemaakt.

Als opsporingsambtenaar heeft u daarnaast een aantal opsporingsbevoegdheden. De opsporingsbevoegdheden hebben ten doel in een bepaald strafrechtelijk onderzoek strafzaak, waarin in het algemeen van de betrokkenheid van verdachten bij een bepaald strafbaar feit sprake is, de waarheid aan het licht te brengen. Deze opsporingsbevoegdheden worden behandeld in onderdeel 36.00.00 van dit Handboek.

Dat deel van de handhaving wordt wel de strafrechtelijke handhaving genoemd. Sommige controlebevoegdheden echter behoren ook tot de strafrechtelijke handhaving (HR 9-3-1993, NJ 1993, 633). Dit zijn dan met name de bevoegdheden die zijn toegekend "in het belang van de opsporing" en die al kunnen worden gebruikt zonder dat er sprake is van een verdachte.

Voorbeeld

De bevoegdheid tot monsterneming op grond van de Wet op de economische delicten. Volgens de tekst van de wet namelijk is deze controlebevoegdheid "ter opsporing" gegeven.
(artikel 21 Wet op de Economische delicten)

Let op!

• Ook hier wordt er de aandacht op gevestigd dat de betreffende bevoegdheden uit de Wet op de economische delicten controlebevoegdheden zijn en geen opsporingsbevoegdheden, ook al staat er in het betreffende wetsartikel "ter opsporing". Deze controlebevoegdheden kan men dus reeds toepassen ook al is er (nog) geen sprake van een verdachte en men hoeft de betrokkene dan uiteraard ook niet mede te delen dat deze niet tot antwoorden verplicht is.

• Het is bij de officiële vastlegging van ambtelijke werkzaamheden in een rapport en/of proces-verbaal van het grootste belang dat correct wordt aangegeven van welke bevoegdheid (wetsartikel noemen) gebruik werd gemaakt.

Naar boven

1.1.2 Toezien op naleving voorschriften van de douanewetgeving

De handhaving van de voorschriften uit de douanewetgeving begint met het toezicht op de naleving van die voorschriften.

Dit toezicht bestaat uit de volgende activiteiten:

1. het uitvoeren van controles of inspecties (dus zonder dat er sprake hoeft te zijn van de overtreding van een wettelijk voorschrift), waarbij gebruik wordt gemaakt van controlebevoegdheden, zoals:

   • het betreden van plaatsen;

   • het inzien van bescheiden;

   • het doorzoeken van vervoermiddelen en hun lading;

   • de fysieke controle van goederen;

   • het nemen van monsters;

   • de lijfsvisitatie;

   • het verlangen van inlichtingen;

2. het geven van voorlichting en advies bij de controle;

3. het geven van een waarschuwing bij de controle.

Dit toezicht heeft een of meer gevolgen voor de handhaving:

• Er gaat een preventieve werking vanuit waardoor regels worden nageleefd.

• Voorlichting en advies bij de controle heeft tot effect dat de regels (beter) worden nageleefd.

• Een waarschuwing bij de controle heeft tot effect dat de regels (beter) worden nageleefd.

• Er kunnen handhavingsmiddelen met een dwingend karakter worden ingezet.

  De handhavingsmiddelen met een dwingend karakter zijn bestuursrechtelijk (bestuurlijke boete, intrekking van de vergunning) of strafrechtelijk van aard (strafrechtelijke sanctie). Privaatrechtelijke handhavingsmiddelen worden niet gebruikt bij het handhaven van de douanewetgeving.

  De keuze van het handhavingsmiddel wordt bepaald door overwegingen van:

  • proportionaliteit;

  • subsidiariteit;

  • doelmatigheid;

  • doeltreffendheid.

Binnen de Belastingdienst zijn daarbij de zogenaamde ATV-richtlijn een belangrijk richtsnoer om de juiste keuze te bepalen.

Naar boven

1.1.3 Kwaliteitseisen voor het uitoefenen van bevoegdheden

Voor de daadwerkelijke uitvoering van uw bevoegdheden gelden stringente regels. De reden hiervoor is dat door het toepassen van uw bevoegdheden:

• mensen moeten dulden dat zij worden aangetast in hun persoonlijke vrijheid of;

• mensen handelingen moeten toelaten tegen hun persoon of goederen, die zij aan niet bevoegde personen in vele gevallen zouden weigeren.

Het is daarom op zijn plaats om aan het begin van deze paragraaf eerst enige algemene opmerkingen te maken over deze regels. Deze regels kunt u zien als kwaliteitseisen waaraan het uitoefenen van de bevoegdheden is onderworpen.

Onze samenleving is ingericht naar het model van een rechtstaat. Het is de taak van de overheid om de rechtstaat te handhaven en te beschermen.

Naast het daadwerkelijk in acht nemen van de eisen van de rechtstaat is het van belang dat de beginselen van behoorlijk bestuur op de juiste wijze in praktijk worden toegepast. De eerbiediging van de beginselen van de rechtstaat en de beginselen van behoorlijk bestuur vormen de noodzakelijke voorwaarden om de medewerking bij de handhaving, ook wel compliance genoemd, bij de burgers en/of klanten te bereiken. Zonder medewerking van de burgers staat een rechtstaat machteloos.

De beginselen van de rechtstaat en de beginselen van behoorlijk bestuur die hier van belang zijn, worden respectievelijk in paragraaf 1.1.4 en paragraaf 1.1.5 behandeld.

Naar boven

1.1.4 Beginselen van de rechtstaat

Het is de taak van de overheid de rechtstaat te handhaven en te beschermen. "De overheid" is echter een abstract begrip. Het begrip "overheid" wordt geconcretiseerd door de mensen die in de overheidsdienst werken, dat zijn de ambtenaren in ruime zin. Aan ambtenaren zijn voor de vervulling van overheidstaken vaak in belangrijke mate bevoegdheden toegekend.

De douane-ambtenaren vormen een groep ambtenaren aan wie veel, en vaak verregaande bevoegdheden, zijn toegekend. Dit impliceert tegelijkertijd dat een groot vertrouwen wordt gesteld in de kundigheid en integriteit van de douane-ambtenaren. U als individuele douane-ambtenaar moet zich er daarom van bewust zijn dat u in het dagelijkse werk mede verantwoordelijk bent voor de handhaving van onze rechtstaat. Dit doet u niet alleen door een correcte uitvoering van de douanewetgeving maar tevens door bewust te zijn van de principes van de rechtstaat en daar naar te handelen. Dit komt in de praktijk tot uitdrukking door de wijze waarop u de burgers en medewerkers van bedrijven (de "klanten" van de douanedienst) bij het uitoefenen van de bevoegdheden tegemoet treedt.

De belangrijkste principes worden hieronder besproken.

Legaliteitsbeginsel

Een belangrijk kenmerk van de rechtstaat is het zogenaamde legaliteitsbeginsel. Dit betekent grofweg dat een bevoegdheid alleen mag worden uitgeoefend als deze bevoegdheid in de wetgeving is opgenomen. Verder betekent dit dat u bij de uitoefening van de bevoegdheid de grenzen van de bevoegdheid zoals deze zijn omschreven, niet mag overschrijden.

Meestal bevatten de beschreven bevoegdheden beperkende clausules. Een voorbeeld is artikel 1:30 van de Algemene douanewet. Daarin staat dat de inspecteur bevoegd is om geweld te gebruiken bij een controle mits het beoogde doel dit rechtvaardigt en dat doel niet op een andere wijze kan worden bereikt.

In artikel 1:1 van de Algemene douanewet is de reikwijdte van de Algemene douanewet aangegeven, waarover later in dit hoofdstuk meer.
Dit betekent dat de inspecteur de hiervoor beschreven bevoegdheid alleen mag toepassen bij de douanecontrole en het douanetoezicht van goederen en het goederenverkeer binnen de reikwijdte van de Algemene douanewet, zoals aangegeven door artikel 1:1 van die wet.

De afbakening van de bevoegdheden inzake douanetoezicht en douanecontrole is expliciet vastgesteld in artikel 1:20 en 1:21 van de Algemene douanewet.

Non-discriminatiebeginsel

Volgens artikel 1 van onze Grondwet wordt iedereen die zich in Nederland bevindt, in gelijke gevallen gelijk behandeld. Dit is een belangrijke pijler van onze rechtstaat. In samenhang met het legaliteitsbeginsel betekent dit beginsel dat men objectief moet handelen als men bevoegdheden toepast.

Voorbeeld 1:

U mag een bevoegdheid niet "oprekken" of overschrijden omdat u weet dat u met een crimineel te maken heeft. U mag met inachtneming van de omstandigheden eventueel wel gebruik maken van een "zwaardere" bevoegdheid dan u normaal zou doen. Dit is dan geen geval van discriminatie omdat de gevallen niet gelijk zijn.

Voorbeeld 2:

Als u bij de uitvoering van werkzaamheden, waartoe u op grond van wettelijke bepalingen bevoegd bent, een persoon moet benaderen waarvan u weet dat hij gevaarlijk is, zult u doorgaans een veiligheidsfouillering toepassen. Hier is dus geen sprake van discriminatie.

Naar boven

1.1.5 Beginselen van behoorlijk bestuur

Een ander belangrijk kenmerk van de rechtstaat is dat de overheid bij het uitoefenen van een bevoegdheid bepaalde beginselen in acht neemt waarmee zij de betrokken burger tegemoet treedt. In deze paragraaf worden enkele belangrijke beginselen met betrekking tot de uitoefening van bevoegdheden besproken.

Beginsel van zuiverheid van oogmerk

Het beginsel van zuiverheid van oogmerk richt zich tegen misbruik van controlebevoegdheden. Controlebevoegdheden mogen slechts worden gehanteerd met het oog op het toezicht op de naleving van voorschriften die bij die wet of op grond van die wet zijn gesteld. Kortom: u mag een bevoegdheid uit de ene wet niet gebruiken om een controle met het oog op de handhaving van een andere wet (gemakkelijker) te kunnen uitvoeren.

Voorbeeld 1:

U wilt een controle uitvoeren op de Wet belasting op personenauto's en motorrijwielen en laat het voertuig stoppen. U maakt nu gebruik van een bevoegdheid uit de Wet belasting op personenauto's en motorrijwielen met het oog op de controle van de Wet belasting op personenauto's en motorrijwielen. Dit is correct. Als u nu bij de controle geheel toevallig een vuurwapen aantreft, gaat u door met uw opsporingsbevoegdheid uit de Algemene douanewet. Dit is correct.

Voorbeeld 2:

U ziet een auto rijden die u al eens vaker heeft gesignaleerd in een wijk waar zich veel drugsdealers ophouden. U vermoedt dat er zich drugs in de auto kunnen bevinden. U laat de auto stoppen op grond van uw bevoegdheid uit de Wet belasting op personenauto's en motorrijwielen en doorzoekt de auto op drugs. In dat geval is er sprake van misbruik van de controlebevoegdheid.

Proportionaliteitsbeginsel of evenredigheidsbeginsel

Het proportionaliteitsbeginsel houdt in dat een bevoegdheid niet zwaarder mag worden gehanteerd dan redelijkerwijs noodzakelijk is. Kortom: de inzet van de bevoegdheid en de zwaarte waarmee deze wordt toegepast moet in een redelijke verhouding staan tot het te bereiken doel. Met dit beginsel hangt samen het subsidiariteitsbeginsel.

Subsidiariteitsbeginsel

Het subsidiariteitsbeginsel houdt in dat er geen zwaardere bevoegdheid mag worden gehanteerd als ook kan worden volstaan met een lichtere. Kortom: als u de keuze heeft uit twee bevoegdheden waarmee u in het kader van de handhaving uw doel kunt bereiken, dan moet u de minst zware bevoegdheid gebruiken.

Beginsel van de afwezigheid van willekeur

Het beginsel van de afwezigheid van willekeur houdt in dat bevoegdheden niet willekeurig mogen worden gehanteerd. Het uitoefenen van bevoegdheden mag alleen plaatsvinden met het oog op de handhaving van de regeling waarop zij is gebaseerd. Dit beginsel speelt een belangrijke rol bij de bevoegdheden die ruim zijn omschreven.

Voorbeeld:

Artikel 1:23 Algemene douanewet is zeer ruim omschreven. Het lid 1 luidt als volgt: de inspecteur is bevoegd, met medeneming van de benodigde apparatuur of dieren elke plaats te betreden.
Onder het begrip "elke plaats" valt ook een vervoermiddel dat gebruikt wordt voor het vervoer van de goederen die zich in het vervoermiddel (kunnen) bevinden en waarbij de douane deze goederen wil controleren.
Willekeurige toepassing van deze bevoegdheid zou kunnen betekenen dat de ambtenaren zonder enige aanleiding personenauto's op de A12 bij Driebergen gaan controleren. Dat kan dus niet. Voor de toepassing van bevoegdheden uit de Algemene douanewet moet steeds worden bedacht dat de controle alleen plaats kan vinden voor een correcte toepassing van controles van goederen en het goederenverkeer binnen de reikwijdte van artikel 1:1 van de Algemene douanewet.

Naar boven

1.1.6 Reikwijdte van de Algemene douanewet

In dit onderdeel wordt de reikwijdte de Algemene douanewet besproken.

De reikwijdte van de Algemene douanewet vinden we in artikel 1:1 van deze wet.
Artikel 1 van het Communautair douanewetboek (hierna het CDW) bepaalt dat het CDW, alsmede de communautaire en nationale bepalingen die ter uitvoering van het CDW worden vastgesteld, de douanewetgeving vormen.

In artikel 1:1, eerste lid, van de Algemene douanewet regelt dat de Algemene douanewet, en de daarbijbehorende lagere regelgeving, de hiervoor genoemde nationale bepalingen bevatten zoals bedoeld in het hiervoor aangehaalde artikel 1 van het CDW.
Door deze bepaling in artikel 1:1, is de Algemene douanewet aan te merken als een onderdeel van de douanewetgeving zoals bedoeld in artikel 1 van het CDW.

In artikel 1:1, eerste lid van de Algemene douanewet wordt ook verwezen naar andersluidende communautaire bepalingen. Dit zijn de communautaire bepalingen die zijn bedoeld in artikel 2, eerste lid, van het CDW.
Een voorbeeld van een andersluidende communautaire bepalingen is bijvoorbeeld de Verordening (EEG) nr. 3925/91 van de Raad van 19 december 1991.
Deze verordening betreft de afschaffing van de controles en de formaliteiten die van toepassing zijn op de handbagage en de ruimbagage van personen op intracommunautaire vluchten en op de bagage van personen bij intracommunautaire zeereizen.
In deze verordening wordt onder andere bepaald op welk moment eventuele controles mogen worden uitgevoerd.
De bevoegdheden van de douaneambtenaren met betrekking tot deze controles worden vervolgens beheerst door de Algemene douanewet.

Op bepaalde beleidsterreinen is Nederland, in plaats van de Gemeenschap, zelf nog competent om verboden en beperkingen in te stellen ten aanzien van het grensoverschrijdend goederenverkeer.
De toepassing van deze verboden en beperkingen, ingeval van grensoverschrijdend goederenverkeer met derde landen, wordt, evenals de communautaire verboden en beperkingen, geregeld in het CDW en wel met name in artikel 58. In dit artikel is onder meer bepaald dat, alhoewel goederen te allen tijde een douanebestemming kunnen krijgen, er verboden en beperkingen van toepassing kunnen zijn.
Het betreft hier verboden en beperkingen die zien op: bescherming van de openbare zedelijkheid, de openbare orde, de openbare veiligheid, de gezondheid en het leven van personen dieren of planten, het nationaal artistiek historisch en archeologisch bezit of uit hoofde van bescherming van de industriële en commerciële eigendom.

De handhaving van verboden en beperkingen in het intracommunautaire verkeer (artikel 30 van het EG-verdrag geeft hiervoor nog de mogelijkheid) ten aanzien van goederen die zich niet onder douanetoezicht bevinden is mogelijk op grond van artikel 1:1, vijfde lid, van de Algemene douanewet.
Hierover later meer.

Uit het tweede lid van artikel 1:1 van de Algemene douanewet blijkt dat deze wet eveneens ziet op verplichtingen die voortvloeiend uit internationale overeenkomsten, het Koninkrijk verbindende verdragen en in al hun onderdelen verbindende besluiten van bij deze verdragen opgerichte volkenrechtelijke organisaties, waaronder het Europese recht.
De toepasselijkheid van de Algemene douanewet wordt op dit punt echter begrensd door het feit dat het verplichtingen moeten betreffen inzake douanetoezicht of douanecontrole van goederen en het goederenverkeer, daarnaast moet het onder de reikwijdte van een of meer regelingen vallen die opgenomen zijn in de bijlage die bij deze wet behoort.
Wat onder douanetoezicht en douanecontrole moet worden verstaan wordt respectievelijk aangegeven in de artikelen 4, lid 13 en 14 en 14 CDW en de artikelen 4, lid 14 en 13 CDW.
In het kort samengevat omvat het douanetoezicht de activiteiten die in het algemeen worden ontplooid ten einde te zorgen voor de naleving van de wetgeving.
De douanecontrole omvat het verrichten van specifieke handelingen om zorg te dragen voor de naleving van de wetgeving.

Tevens geeft dit artikel 1:1, tweede lid van de Algemene douanewet de rechtsbasis voor nationale regelgeving, voortvloeiend uit internationale overeenkomsten, welke niet tot de competentie van de Europese Gemeenschap behoren.
Als voorbeelden worden genoemd: het NAVO-Statusverdrag met de daarbijbehorende protocollen, overeenkomsten op het gebied van diplomatieke vrijstellingen op basis van de Verdragen van Wenen inzake diplomatiek verkeer en inzake consulaire betrekkingen, en de Kyoto-conventie inzake de harmonisatie en vereenvoudiging van douaneprocedures.

In artikel 1:1, derde lid van de Algemene douanewet is de internationale wederzijdse administratieve bijstand inzake goederen en het goederenverkeer geregeld.
Het betreft hier niet alleen wederzijdse bijstand op douanerechtelijke belastingen maar ook op ander wetgeving die ziet op goederen en het goederenverkeer.
Door in de tekst de wederzijdse bijstand als "administratieve" bijstand te omschrijven vindt er een inperking plaats en wordt wederzijdse strafrechtelijke bijstand uitgesloten van de Algemene douanewet.

Daarnaast vallen op grond van artikel 1:1, vierde lid onder de werkingssfeer van de Algemene douanewet, de zogenaamde gemeenschappelijke optredens, kaderbesluiten, besluiten en overeenkomsten die zijn aangenomen of vastgesteld door de Raad van de Europese Unie, inzake goederen en goederenverkeer, en die betreffen een of meer regelingen die genoemd zijn in de bijlage bij deze wet. Te denken valt aan besluiten in het kader van het gemeenschappelijk buitenlands- en veiligheidsbeleid.

Op grond van artikel 1:1, vijfde lid is het voor de douane mogelijk goederen te controleren die zich niet of niet meer onder het douanetoezicht bevinden, maar die krachtens bijzondere wetgeving aan gestelde materiële eisen moeten voldoen indien deze goederen zouden worden binnengebracht in het douanegebied, een douanebestemming zouden verkrijgen, dan wel het douanegebied van de Gemeenschap zouden verlaten.
Het betreft hier bijvoorbeeld goederen die de communautaire douanestatus hebben verkregen doordat zij in het vrije verkeer werden gebracht na voldoening van alle formaliteiten.
Voorafgaande is alleen mogelijk als de materiele eisen zijn opgenomen in een of meerdere regelingen omschreven in de bijlage van de Algemene douanewet.
Ondanks het feit dat er geen douanerechten meer in het geding zijn, de goederen bevinden zich immers in het vrije verkeer, heeft de douane ook voor de goederen in bovengenoemde situatie bevoegdheden.

Let op!

Opgemerkt wordt dat het zwaartepunt van het werk van de douane blijft bij de buitengrensoverschrijding.
Optreden van de douane anders dan aan die buitengrens zal, evenals thans het geval is, in het merendeel van de gevallen plaats vinden in het kader van Mobiel Toezicht Goederen. Bovendien geldt dat de Douane de bevoegdheden alleen kan toepassen als zij ook feitelijk een taak heeft ten aanzien van dat douanetoezicht en die douanecontrole.

Bij de invoering van de Algemene douanewet heeft de Staatssecretaris het volgende opgemerkt: "De verdeling van de beleidsverantwoordelijkheid met betrekking tot convenanten over de taakuitvoering door de douane op de beleidsterreinen van andere departementen blijft zoals zij nu is. De Algemene douanewet geeft niet meer taken aan de douane. In het convenant staan de afspraken over de uitvoering van de taken op beleidsterreinen van andere departementen door de douane." M.a.w.: in theorie krijgen we een ruimere bevoegdheid. In de praktijk maken we van de geboden ruimte geen gebruik zolang daarover met de beleidsverantwoordelijke departementen geen afspraken zijn gemaakt. In de uitvoering is dus geen sprake van een taakuitbreiding op grond van de Algemene douanewet!

Kort samengevat, uit de tekst (en de voorgaande uiteenzetting) van artikel 1:1 van de Algemene douanewet blijkt dat het toepassingsgebied van de Algemene douanewet veel ruimer is dan de "oude" Douanewet.
In de Douanewet waren de bevoegdheden, blijkens artikel 1 van deze wet, gerelateerd aan de rechten bij invoer en de rechten bij uitvoer.
In die nieuwe Algemene douanewet zien we dat het gaat om douanetoezicht en douanecontrole, van goederen en het goederenverkeer en niet uitsluitend als er rechten bij invoer of rechten bij uitvoer van toepassing (kunnen) zijn.
Dit heeft tot gevolg dat de bevoegdheden van de Algemene douanewet ook kunnen worden toegepast bij de controles in het kader van de VEGM-wetgeving.

De toepasselijkheid van de Algemene douanewet wordt begrensd doordat het onderwerpen moeten betreffen die vallen onder de reikwijdte van artikel 1:1 Algemene douanewet en Bijlage 1 van die wet. Voor de feitelijke toepassing van die bevoegdheden is verder van belang of de Douane daadwerkelijk een taak heeft bij de handhaving van de betrokken wetgeving. Zie voor de taken die de Douane heeft in het kader van de VGEM-wetgeving verder het Handboek VGEM.

Let op!

De bevoegdheden die nodig zijn in het kader van de handhaving inzake binnenlandse heffing van accijnzen en van de Wet belasting op personenauto's en motorrijwielen, zijn niet gegrond op het CDW of de Algemene douanewet, maar op de Algemene wet inzake rijksbelastingen.
Deze blijven dus onverkort van toepassing.

Naar boven

1.1.7 Relatie tussen de bevoegdheden

In deze paragraaf wordt aangegeven wat de verhouding is tussen de bevoegdheden uit het CDW en die uit de Algemene douanewet. Bovendien wordt aangegeven hoe de bevoegdheden globaal zijn verdeeld over het CDW en de Algemene douanewet.
De relatie tussen de bevoegdheden uit de douanewetgeving en bijzondere wetten die de douane ook geacht wordt te handhaven in het kader van de douanetaken bij in- uit- en doorvoer is beschreven in hoofdstuk 15 (Controlebevoegdheden bij cumulatie van douanetaken).

Verhouding tussen de bevoegdheden uit het CDW en de Algemene douanewet

Zoals in onderdeel 1.00.00 van dit Handboek, is uiteengezet, is het CDW in de douanewetgeving in rangorde de hoogste wettelijke regeling. Het CDW behoort tot het EG-recht. Het EG-recht vormt een autonome (op zichzelf staande) rechtsorde die zich als het ware als een paraplu uitspreidt boven de nationale rechtsorden van de lidstaten.

Voor wat betreft de toepassing van bevoegdheden door de douane, voor handhaving van deze douanewetgeving betekent dit het volgende:

• Op het moment dat het CDW van kracht is geworden, hebben gelijkluidende nationale regels hun kracht verloren. Dit wordt de afschaffende werking van het communautaire recht genoemd.

• De inwerkingtreding van het CDW per 1 januari 1994 betekende dat de nationale wetgever voortaan niet langer gerechtigd was om zelfstandig bevoegdheden in nationale wetten vast te leggen op die terreinen waarop het CDW al een regeling had getroffen. Het EG-Hof van justitie heeft bij verschillende gelegenheden uitgesproken dat het niet is toegestaan communautaire wetgeving (zonder dwingende noodzaak) in het nationale recht over te nemen. Bij ontwerp van de Algemene douanewet is uiteraard met deze blokkerende werking rekening gehouden.

  In het CDW zijn echter bij diverse artikelen clausules opgenomen, die verwijzen naar nadere uitwerking door onder andere de nationale wetgeving. Bijvoorbeeld op het gebied van het douanetoezicht.

  Voorbeeld:

  In artikel 37, lid 1, van het CDW staat dat binnengebrachte goederen overeenkomstig de geldende bepalingen (zie voor begripsomschrijving paragraaf 1.1.8 hierna) door de douane-autoriteiten kunnen worden gecontroleerd.
  De geldende bepalingen kunnen nationaal, per lidstaat, nog nader worden ingevuld. De nationale wet zal geen doublures kunnen bevatten en alleen de regels uit het CDW kunnen aanvullen.

Samengevat betekent het bovenstaande dus dat:

• de bevoegdheden uit het CDW voorrang hebben boven de bevoegdheden uit de nationale wet;

• de nationale wet alleen nog maar regels mag opnemen over onderwerpen die het CDW niet regelt, en over onderwerpen die het CDW wel regelt maar - in beginsel - alleen dan als het CDW daartoe uitdrukkelijk de bevoegdheid toekent.

Verdeling van de bevoegdheden over het CDW en de Douanewet

In het algemeen zijn voor een concrete aangifte de bevoegdheden volledig geregeld in het CDW en de TVo. CDW.

De Algemene douanewet daarentegen bevat de nadere uitwerking van de bevoegdheden met betrekking tot de douanecontrole en het douanetoezicht, waarbij niet direct een relatie hoeft te worden gelegd met een bepaalde aangifte. De bevoegdheden in het CDW volgen in het algemeen de logische volgorde van de aangifteprocedure. De bevoegdheden in de Algemene douanewet zijn in belangrijke mate geregeld in hoofdstuk 1 Afdeling 1: paragraaf 1.2.4.

Naar boven

1.1.8 Bevoegdheden uit het CDW

In deze paragraaf worden de belangrijkste begrippen uitgelegd die nodig zijn voor een goede toepassing van het CDW.
Om de systematiek van de bevoegdheden in het CDW te kunnen begrijpen, moeten we eerst even stilstaan bij enkele begrippen die in het CDW gebruikt worden. Voor de toepassing van de bevoegdheden zijn dan met name de volgende begrippen van belang:

• douanewetgeving;

• douane-autoriteiten;

• douanetoezicht (wettelijke term: toezicht van de douaneautoriteiten);

• douanecontrole (wettelijke term: controle door de douaneautoriteiten);

• geldende bepalingen.

• De verklaring van de begrippen is als volgt:

Douanewetgeving

De douanewetgeving wordt gevormd door het CDW en door de communautaire en nationale bepalingen die voor uitvoering van het CDW worden vastgesteld.

Dit zijn dus:

• het CDW, de Verordening 2913/92;

• de TVo. CDW, de Verordening 2454/93;

• de Algemene douanewet;

• de Invorderingswet 1990;

• de algemene maatregelen van bestuur (besluiten) en ministeriële regelingen die bij of op grond van de Algemene douanewet of de Invorderingswet 1990 zijn vastgesteld.

(artikel 1 CDW)

Douaneautoriteiten

Onder douane-autoriteiten worden verstaan de autoriteiten die ondermeer bevoegd zijn voor de toepassing van de douanewetgeving.
(artikel. 4, lid 3, CDW)

De Algemene douanewet bepaalt in artikel 1:3, letter c dat de bevoegdheden die het CDW toekent aan de douaneautoriteiten of de douanediensten van de lidstaten, worden uitgeoefend door de inspecteur of de ontvanger.

In hoofdstuk 1:1 paragraaf 1.2.4, inzake bepalingen betreffende douanetoezicht en douanecontrole van de Algemene douanewet zien we telkens dat aan de inspecteur bevoegdheden worden toegekend.
De functies van inspecteur en ontvanger zijn op grond van de Algemene douaneregeling in de eerste plaats toegekend aan de algemeen directeur Douane en de directeuren van de Belastingdienst, zoals bedoeld in artikel 5, eerste lid Uitvoeringsregeling Belastingdienst 2003 (artikel 1:4 Algemene douaneregeling). In de praktijk komt het er op neer dat de algemeen directeur Douane als eindverantwoordelijke voor de juiste toepassing van de bevoegdheden mandaat verleent aan bepaalde ambtenaren of categorieën van ambtenaren.

Op grond van artikel 1:3, lid 1, letter c, Algemene douanewet is het ook mogelijk om functionarissen, niet werkzaam bij de rijksbelastingdienst, aan te wijzen als inspecteur of ontvanger.
Deze functionaris heeft blijkens artikel 1:3, lid 3, Algemene douanewet wel een inperking van een aantal bevoegdheden, bijvoorbeeld de bevoegdheid tot lijfsvisitatie. In de Algemene douaneregeling zijn de voorzitters van de productschappen en de directeur van de AID als zodanig aangewezen voor specifieke taken (artikel 1:6 tot en met 1:9 Algemene douaneregeling)

Op de hier uiteengezette regeling bestaat een aantal uitzonderingen. In die uitzonderingen heeft de wetgever de bevoegdheid rechtstreeks toegekend aan de ambtenaren. Dit heet attributie.

De Algemene douanewet kent bijvoorbeeld kent de volgende uitzonderingen:

• artikel 1:23, lid 3, Algemene douanewet: De ambtenaren van de rijksbelastingdienst zijn - binnen de grenzen van artikel 1:23 Algemene douanewet - bevoegd tot het binnentreden van woningen. Hier is voorzien in direct toezicht door de inspecteur, immers hij moet de ambtenaren aanwijzen die tot binnentreden, zonder toestemming van de bewoner, bevoegd zijn;

• artikel 1:30, lid 3, Algemene douanewet: De ambtenaren zijn bevoegd om onder bepaalde omstandigheden een veiligheidsfouillering uit te voeren.

Douanetoezicht

In artikel 4, lid 13, van het CDW staat de volgende definitie van het begrip toezicht van de douane-autoriteiten:

"de activiteiten die door deze autoriteiten in het algemeen worden ontplooid om te zorgen voor de naleving van de douanewetgeving en, in voorkomend geval, van de andere bepalingen die op goederen onder douanetoezicht van toepassing zijn".

Douanecontrole

In artikel 4, lid 14, van het CDW staat de volgende definitie van controle door de douane-autoriteiten:

"specifieke handelingen die worden verricht door de douaneautoriteiten, met het oog op de correcte toepassing van de douanewetgeving en andere wetgeving betreffende binnenbrengen, uitgang, doorvoer, overbrengen en bijzondere bestemming van goederen welke vervoerd worden tussen het douanegebied van de Gemeenschap en derde landen, en betreffende de aanwezigheid van goederen die niet de status van communautaire goederen hebben; dergelijke handelingen kunnen onder meer inhouden verificatie van goederen, controle van de aangiftegegevens en de aanwezigheid en de echtheid van elektronische of papieren documenten, onderzoek van de boekhouding van ondernemingen en onderzoek van andere bescheiden, controle van vervoermiddelen, controle van bagage en andere goederen die personen bij of op zich dragen, en het verrichten van administratief onderzoek en andere soortgelijke handelingen."

Geldende bepalingen

In artikel 4, lid 23, van het CDW staat de volgende definitie van geldende bepalingen:

"de communautaire of de nationale bepalingen".

De betekenis van deze definitie kan uit de volgende twee voorbeelden worden afgeleid.

Voorbeeld 1:

De douane-autoriteiten kunnen - onder de voorwaarden die overeenkomstig de geldende bepalingen zijn vastgesteld - alle controlemaatregelen nemen die zij voor de correcte toepassing van de douanewetgeving nodig vinden.
(artikel 13 CDW)

Voorbeeld 2:

Vanaf het ogenblik waarop goederen, op welke wijze dan ook, het douanegebied van de Gemeenschap worden binnengebracht, zijn zij aan douanetoezicht onderworpen en kunnen ze overeenkomstig de geldende bepalingen door de douane-autoriteiten worden gecontroleerd.
(artikel 37, lid 1, CDW)

Deze twee artikelen uit de voorbeelden bieden ruime algemene bevoegdheden in het kader van toezicht en controle. Wat opvalt in deze bepalingen is dat controle en toezicht alleen kunnen plaatsvinden overeenkomstig de geldende bepalingen.

De bedoeling van de opgenomen beperking: "overeenkomstig de geldende bepalingen" is dat er steeds een andere communautaire bepaling of nationale bepaling moet zijn op basis waarvan de bevoegdheid wordt uitgeoefend. Deze artikelen verlenen dus zelf geen directe bevoegdheden. Alleen indirecte. Zij geven als het ware de grenzen aan van de nader te regelen communautaire en nationale bepalingen.

Voorbeelden van communautaire bepalingen

1. Artikel 68, in de aanhef en onder a CDW. Daar staat: "Ten einde de juistheid van de door hen aanvaarde aangiften te verifiëren, kunnen de douaneautoriteiten overgaan tot":

   • een controle van de aangifte en de daarbij gevoegde documenten;

   • een onderzoek van de goederen en het eventueel nemen van monsters voor analyse of grondige controle".

2. Artikel 69 CDW. Het brengen van de goederen naar een aangewezen plaats van onderzoek. Het verlenen van medewerking bij monsterneming en controle op kosten van de aangever enzovoorts.

3. De artikelen 239 tot en met 250 van de TVo. CDW. Deze artikelen gaan over de wijze waarop de goederen moeten worden onderzocht, wat er met de bevindingen van de douane moet gebeuren en welke andere maatregelen de douane kan nemen.

Voorbeelden van nationale bepalingen

Voorbeelden van nationale bepalingen zijn te vinden in de Algemene douanewet. In artikel 1:23 van de Algemene douanewet staat bijvoorbeeld het volgende:

1. De inspecteur is bevoegd, met medeneming van de benodigde apparatuur of dieren elke plaats te betreden.

2. Hij is bevoegd zich te doen vergezellen door personen die daartoe door hem zijn aangewezen.

Naar boven

1.1.9 Opsomming van bevoegdheden en verplichtingen

In de hierna volgende hoofdstukken 2 tot en met 14 van dit onderdeel worden de afzonderlijke bevoegdheden en verplichtingen die voortvloeien uit de douanewetgeving toegelicht. Het gaat dan om de volgende bevoegdheden:

Tabel 1: Bevoegdheden en verplichtingen

Naar boven

1.2 Procedures en ambtelijke werkzaamheden

In deze paragraaf zijn geen procedures en ambtelijke werkzaamheden opgenomen.

Naar boven

1.3 Nadere bepalingen

• Hoofdstuk 1, paragraaf 1.2.4, artikel 1:32 van de Algemene douanewet legt administratieve verplichtingen op.

• Hoofdstuk 1, paragraaf 3, van de Algemene douanewet legt verplichtingen op bij de controle op de naleving van wettelijke bepalingen. Deze verplichtingen bestaan telkens tegenover de inspecteur. Artikel 1:3 lid 1 letter c van de Algemene douanewet geeft aan de Minister van Financiën de bevoegdheid om ook andere ambtenaren aan te wijzen tegenover wie dan de verplichtingen uit de paragrafen 2 en 3 bestaan.

Naast verplichtingen tegenover de inspecteur is de inspecteur ook de centrale figuur aan wie bevoegdheden zijn toegekend.

De systematiek uit de Algemene douanewet sluit aan bij de hiërarchische toedeling van bevoegdheden en verantwoordelijkheden binnen de Belastingdienst. Binnen de Belastingdienst ligt de verantwoordelijkheid voor de juiste uitvoering van de wetgeving bij het lijnmanagement.
Dit komt erop neer dat bij de douane de uiteindelijke verantwoordelijkheden van "de inspecteur" gedragen worden door de algemeen directeur Douane. Omdat aan de algemeen directeur Douane tegelijk ook alle bevoegdheden zijn opgedragen, kan hij op die manier via mandatering zijn verantwoordelijkheden dragen.
De douaneambtenaar aan wie bepaalde bevoegdheden zijn gemandateerd treedt op namens de inspecteur. De algemeen directeur Douane heeft de toewijzing van bevoegdheden vastgelegd in een zogenaamde mandateringsregeling

Naar boven

1.4 Uitzonderingen op controlebevoegdheden

Op de controlebevoegdheden bestaan uitzonderingen. Deze uitzonderingen zijn gerechtvaardigd met het oog op de bijzondere positie die betreffende personen innemen in de nationaal staatsrechtelijke of volkenrechtelijke verhoudingen. Er zijn vijf van deze uitzonderingen op de regels van de douanecontrole die betrekking hebben op vijf verschillende categorieën mensen. Deze categorieën worden besproken in paragraaf 1.4.1 tot en met 1.4.5. Per paragraaf vindt u een overzicht van de personen waarop de uitzonderingen betrekking hebben en de inhoud van de uitzonderingen.

Let op!

De hieronder staande uitzonderingen op de controle betreffen uitzonderingen op de douanecontrole. Zij hebben geen betrekking op grensbewaking.

Naar boven

1.4.1 Categorie 1

In de volgende tabel vindt u een opsomming van personen die tot categorie 1 behoren.

Tabel 1: Personen die geen formaliteiten hoeven te vervullen

Let op!

Op 11 augustus 1997 is de Regeling identiteitsbewijs geprivilegieerden in werking getreden. Op grond van deze regeling worden de in de tabel genoemde door het Ministerie van Buitenlandse Zaken afgegeven legitimatiebewijzen vervangen door identiteitsbewijzen geprivilegieerden.
In bijlage 2 van de Regeling identiteitsbewijs geprivilegieerden vindt u een opsomming van de gegevens die op het identiteitsbewijs geprivilegieerden voorkomen. Tevens vindt u daar de gebruikte coderingen voor de aanduiding van de status van de geprivilegieerden.

Uitzondering op de controlebevoegdheid

De personen uit categorie 1 worden geheel ongemoeid gelaten en worden bij voorrang doorgelaten (voor zover zij niet uit eigen beweging aangifte doen van de door hen meegevoerde goederen, op de plaats waar aangifte gedaan moet worden).

Voorwaarden

De personen uit categorie 1 moeten zich als zodanig bekendmaken.

Naar boven

1.4.2 Categorie 2

In de volgende tabel vindt u een opsomming van personen die tot categorie 2 behoren.

Tabel 2: Personen die niet aan lijfsvisitatie en bagagecontrole worden onderworpen

Uitzonderingen op de controlebevoegdheid

De volgende uitzonderingen op de controlebevoegdheid zijn van toepassing op de personen uit categorie 2:

• De bagage van deze personen wordt niet gecontroleerd en deze personen worden zoveel mogelijk met voorrang behandeld.

• Deze personen worden niet aan lijfsvisitatie onderworpen.

Voorwaarden

U vraagt slechts inzage van een legitimatiebewijs als u dit noodzakelijk vindt.

Uitzonderingen

In de gevallen waarin een ernstig vermoeden bestaat dat van de diplomatieke status misbruik wordt gemaakt, kunnen de ambtenaren, na toestemming van de inspecteur, tot opneming van de goederen overgaan.
In deze gevallen stelt de inspecteur zich in verbinding met de Chef van het Protocol van het Ministerie van Buitenlandse Zaken in Den Haag (tel. (070) 348 64 86). Per douaneregio is geregeld wie in dit geval als inspecteur is aangewezen. De ambtenaren, noch de inspecteur, mogen op eigen gezag tot verbreking van diplomatieke zegels overgaan.

Nadere bepalingen

Als de bedoelde personen te kennen geven dat zij aanspraak maken op vrijstelling van belasting voor de tot hun persoonlijk gebruik bestemde goederen (zie artikel 7:9 en verder Algemene douaneregeling) kan - tenzij een ernstig vermoeden bestaat, dat van de diplomatieke status misbruik wordt gemaakt - worden aangenomen dat zij deze aanspraak inderdaad kunnen doen gelden.

Naar boven

1.4.3 Categorie 3

In de volgende tabel vindt u een opsomming van personen die tot categorie 3 behoren.

Tabel 3: Personen die niet aan lijfsvisitatie en bagagecontrole worden onderworpen

Uitzonderingen op de controlebevoegdheid

De volgende uitzonderingen op de controlebevoegdheid zijn van toepassing op de personen uit categorie 3:

• De bagage van deze personen wordt niet gecontroleerd en deze personen worden zoveel mogelijk met voorrang behandeld.

• Deze personen worden niet aan lijfsvisitatie onderworpen.

Uitzonderingen

Als tegen genoemde personen vermoedens van fraude bestaan (een ongebruikelijke reisroute kan op fraude wijzen), past u de voor het overige reizigersverkeer gebruikelijke douanecontrole toe.

Naar boven

1.4.4 Categorie 4

In de volgende tabel vindt u een opsomming van personen die tot categorie 4 behoren.

Tabel 4: Personen die wel aan douanecontrole worden onderworpen, maar niet aan lijfsvisitatie

Uitzonderingen op de controlebevoegdheid

De volgende uitzonderingen op de controlebevoegdheid zijn van toepassing op de personen uit categorie 4:

• Deze personen worden wel door de douane aan controle onderworpen maar krijgen zoveel mogelijk voorrang bij het vervullen van de douaneformaliteiten.

• Deze personen worden niet aan lijfsvisitatie onderworpen.

Voorwaarden

U vraagt slechts inzage van een legitimatiebewijs, als u dit noodzakelijk acht.

Naar boven

1.4.5 Categorie 5

In de volgende tabel vindt u een opsomming van de personen die tot categorie 5 behoren.

Tabel 5: Personen die wel aan douanecontrole worden onderworpen, maar niet aan lijfsvisitatie

Uitzonderingen op de controlebevoegdheid

De volgende uitzonderingen zijn van toepassing op de personen uit categorie 5:

• Deze personen worden wel door de douane aan controle onderworpen.

• Deze personen worden niet aan lijfsvisitatie onderworpen.

Voorwaarden

• U vraagt alleen inzage van een legitimatiebewijs, als u dit noodzakelijk acht.

• De personen die tot groep a, d en e behoren, moeten zich als zodanig legitimeren.

Algemene opmerkingen met betrekking tot legitimatiebewijzen

• Niet-inwonende gezinsleden beschikken niet over een in de tabellen bedoeld legitimatiebewijs.

• Personen van Nederlandse nationaliteit, verbonden aan diplomatieke zendingen of consulaire posten, kunnen beschikken over een in deze paragraaf bedoeld legitimatiebewijs. Als zij zich bij het Ministerie van Financiën na 31 juli 1987 hebben aangemeld, is op het desbetreffende legitimatiebewijs door middel van de codering "NL" aangegeven dat zij de Nederlandse nationaliteit bezitten.

• Personen van buitenlandse nationaliteit die in Nederland duurzaam verblijven, beschikken over een in de tabellen bedoeld legitimatiebewijs. Als zij zich na 31 juli 1987 hebben aangemeld bij het Ministerie van Financiën, is op het desbetreffende legitimatiebewijs door middel van de codering "DV" aangegeven dat zij in Nederland duurzaam verblijven.