5.00.00 Overige algemene bepalingen

1 Bevoegdheden en verplichtingen

1.1 Algemeen

In dit onderdeel van het Handboek worden Titel I, hoofdstuk 2, afdeling 1, 7 en 8, van het DWU besproken.

Hoofdstuk 2 van het DWU bevat diverse algemene bepalingen die met name gaan over de rechten en verplichtingen van personen ten aanzien van de douanewetgeving. Aan de orde komen:

• Informatieverstrekking, registratie en verstrekken van inlichtingen (afdeling 1, besproken in dit Handboek onderdeel met uitzondering van registratie dat is opgenomen in dit Handboek, onderdeel 1.00.00);

• het recht van vertegenwoordiging (afdeling 2, opgenomen in dit Handboek, onderdeel 2.00.00);

• regels omtrent beschikkingen betreffende de toepassing van de douanewetgeving (afdeling 3, opgenomen in dit Handboek, onderdeel 3.00.00);

• regels omtrent bindende inlichtingen van de douane-autoriteiten (afdeling 3, opgenomen in dit Handboek, onderdeel 4.10.00);

• Geautoriseerde marktdeelnemers (afdeling 4, opgenomen in dit Handboek, onderdeel 2.50.00);

• Sancties (afdeling 5, opgenomen in dit Handboek, onderdeel 36.00.00);

• Beroep (afdeling 6, opgenomen in dit Handboek, onderdeel 32.00.00);

• Goederencontrole (afdeling 7, besproken in dit Handboek onderdeel);

• Bewaarplicht, heffingen en kosten (afdeling 8, besproken in dit Handboek onderdeel met uitzondering van heffingen en kosten, dat is opgenomen in dit Handboek, onderdeel 5.50.00).

Artikel 46 DWU is een belangrijk artikel omdat dit artikel de mogelijkheid biedt om, voor zover het DWU dat toelaat, in de nationale wet controlemaatregelen vast te stellen. Onder andere de bepalingen inzake douanetoezicht en douanecontrole in de Algemene douanewet (hoofdstuk 1, afdeling 1.2, paragraaf 1.2.4) zijn op dit artikel 46 van het DWU gebaseerd. In dit onderdeel van de Algemene douanewet zijn aan de douane belangrijke bevoegdheden toegekend. Dit gedeelte van het Handboek gaat dan ook in belangrijke mate over de bevoegdheden van douane-ambtenaren.

Naar boven

1.1.1 Handhaving wet

Het aan u, als douane-ambtenaar, toekennen van bevoegdheden is uiteraard geen doel op zich. Het doel ervan is dat u in staat bent om middels deze bevoegdheden de wettelijke voorschriften te handhaven.

De wijze waarop een wet gehandhaafd wordt, hangt af van het type wet. Wetten die bijvoorbeeld betrekking hebben op de heffing van belastingen worden op een andere wijze gehandhaafd dan wetten die alleen misdrijven of overtredingen willen bestrijden.

Wetten die alleen misdrijven bestrijden, bevatten doorgaans alleen verboden en regels over de opsporingsbevoegdheden van de opsporingsambtenaren (bijvoorbeeld Wetboek van strafrecht en Wetboek van strafvordering).

Economische wetgeving

Bij de economische wetgeving heeft u als ambtenaar verschillende controlebevoegdheden om de wetgeving te handhaven. Daarbij kan een onderscheid worden gemaakt tussen:

• preventieve controlebevoegdheden;

• repressieve controlebevoegdheden.

De preventieve en repressieve controlebevoegdheden maken deel uit van de bestuursrechtelijke handhaving.

Bij economische wetgeving gaat het erom de economische handelingen van mensen te reguleren met het oog op de bescherming van het algemeen belang en/of de belangen van anderen. De handhaving gebeurt dan vaak door een formaliteitenstelsel, waarbij aangiften en vergunningen de belangrijkste instrumenten zijn. De ambtenaren die op het formaliteitenstelsel toezicht houden, zijn dan uitgerust met controlebevoegdheden, waarvan zij zonodig gebruik kunnen maken. Dit deel van de handhaving heeft een meer preventief karakter.

Daarnaast beschikken de economische wetten doorgaans over een stelsel van absolute verboden voor die gevallen waarin geprobeerd wordt om het formaliteitenstelsel te omzeilen of te misbruiken. Dit verbodstelsel gaat dan gepaard met controlebevoegdheden van de ambtenaren die gericht zijn op het ontdekken van de onregelmatigheden. Deze bevoegdheden, denk met name aan lijfsvisitatie en gebruik van geweld, hebben een meer repressief karakter.

Als opsporingsambtenaar heeft u daarnaast een aantal opsporingsbevoegdheden. De opsporingsbevoegdheden hebben ten doel in een bepaald strafrechtelijk onderzoek strafzaak, waarin in het algemeen van de betrokkenheid van verdachten bij een bepaald strafbaar feit sprake is, de waarheid aan het licht te brengen. Deze opsporingsbevoegdheden worden behandeld in onderdeel 36.00.00 van dit Handboek.

Dat deel van de handhaving wordt wel de strafrechtelijke handhaving genoemd. Sommige controlebevoegdheden echter behoren ook tot de strafrechtelijke handhaving (HR 9-3-1993, NJ 1993, 633). Dit zijn dan met name de bevoegdheden die zijn toegekend "in het belang van de opsporing" en die al kunnen worden gebruikt zonder dat er sprake is van een verdachte.

Voorbeeld

De bevoegdheid tot monsterneming op grond van de Wet op de economische delicten. Volgens de tekst van de wet namelijk is deze controlebevoegdheid "ter opsporing" gegeven.
(artikel 21 Wet op de Economische delicten)

Naar boven

1.1.2 Toezien op naleving voorschriften van de douanewetgeving

De handhaving van de voorschriften uit de douanewetgeving begint met het toezicht op de naleving van die voorschriften.

Dit toezicht bestaat uit de volgende activiteiten:

1. het uitvoeren van controles of inspecties (dus zonder dat er sprake hoeft te zijn van de overtreding van een wettelijk voorschrift), waarbij gebruik wordt gemaakt van controlebevoegdheden, zoals:

   • het betreden van plaatsen;

   • het inzien van bescheiden;

   • het doorzoeken van vervoermiddelen en hun lading;

   • de fysieke controle van goederen;

   • het nemen van monsters;

   • de lijfsvisitatie;

   • het verlangen van inlichtingen;

2. het geven van voorlichting en advies bij de controle;

3. het geven van een waarschuwing bij de controle.

Dit toezicht heeft een of meer gevolgen voor de handhaving:

• Er gaat een preventieve werking vanuit waardoor regels worden nageleefd.

• Voorlichting en advies bij de controle heeft tot effect dat de regels (beter) worden nageleefd.

• Een waarschuwing bij de controle heeft tot effect dat de regels (beter) worden nageleefd.

• Er kunnen handhavingsmiddelen met een dwingend karakter worden ingezet.

  De handhavingsmiddelen met een dwingend karakter zijn bestuursrechtelijk (bestuurlijke boete, intrekking van de vergunning) of strafrechtelijk van aard (strafrechtelijke sanctie). Privaatrechtelijke handhavingsmiddelen worden niet gebruikt bij het handhaven van de douanewetgeving.

  De keuze van het handhavingsmiddel wordt bepaald door overwegingen van:

  • proportionaliteit;

  • subsidiariteit;

  • doelmatigheid;

  • doeltreffendheid.

Binnen de Belastingdienst is daarbij het zogenaamde Protocol AAFD een belangrijk richtsnoer om de juiste keuze te bepalen.

Naar boven

1.1.3 Kwaliteitseisen voor het uitoefenen van bevoegdheden

Voor de daadwerkelijke uitvoering van uw bevoegdheden gelden stringente regels. De reden hiervoor is dat door het toepassen van uw bevoegdheden:

• mensen moeten dulden dat zij worden aangetast in hun persoonlijke vrijheid of;

• mensen handelingen moeten toelaten tegen hun persoon of goederen, die zij aan niet bevoegde personen in vele gevallen zouden weigeren.

Het is daarom op zijn plaats om aan het begin van deze paragraaf eerst enige algemene opmerkingen te maken over deze regels. Deze regels kunt u zien als kwaliteitseisen waaraan het uitoefenen van de bevoegdheden is onderworpen.

Onze samenleving is ingericht naar het model van een rechtstaat. Het is de taak van de overheid om de rechtstaat te handhaven en te beschermen.

Naast het daadwerkelijk in acht nemen van de eisen van de rechtstaat is het van belang dat de beginselen van behoorlijk bestuur op de juiste wijze in praktijk worden toegepast. De eerbiediging van de beginselen van de rechtstaat en de beginselen van behoorlijk bestuur vormen de noodzakelijke voorwaarden om de medewerking bij de handhaving, ook wel compliance genoemd, bij de burgers en/of klanten te bereiken. Zonder medewerking van de burgers staat een rechtstaat machteloos.

De beginselen van de rechtstaat en de beginselen van behoorlijk bestuur die hier van belang zijn, worden respectievelijk in paragraaf 1.1.4 en paragraaf 1.1.5 behandeld.

Naar boven

1.1.4 Beginselen van de rechtstaat

Het is de taak van de overheid de rechtstaat te handhaven en te beschermen. "De overheid" is echter een abstract begrip. Het begrip "overheid" wordt geconcretiseerd door de mensen die in de overheidsdienst werken, dat zijn de ambtenaren in ruime zin. Aan ambtenaren zijn voor de vervulling van overheidstaken vaak in belangrijke mate bevoegdheden toegekend.

De douane-ambtenaren vormen een groep ambtenaren aan wie veel, en vaak verregaande bevoegdheden, zijn toegekend. Dit impliceert tegelijkertijd dat een groot vertrouwen wordt gesteld in de kundigheid en integriteit van de douane-ambtenaren. U als individuele douane-ambtenaar moet zich er daarom van bewust zijn dat u in het dagelijkse werk mede verantwoordelijk bent voor de handhaving van onze rechtstaat. Dit doet u niet alleen door een correcte uitvoering van de douanewetgeving maar tevens door bewust te zijn van de principes van de rechtstaat en daar naar te handelen. Dit komt in de praktijk tot uitdrukking door de wijze waarop u de burgers en medewerkers van bedrijven (de "klanten" van de douanedienst) bij het uitoefenen van de bevoegdheden tegemoet treedt.

De belangrijkste principes worden hieronder besproken.

Legaliteitsbeginsel

Een belangrijk kenmerk van de rechtstaat is het zogenaamde legaliteitsbeginsel. Dit betekent grofweg dat een bevoegdheid alleen mag worden uitgeoefend als deze bevoegdheid in de wetgeving is opgenomen. Verder betekent dit dat u bij de uitoefening van de bevoegdheid de grenzen van de bevoegdheid zoals deze zijn omschreven, niet mag overschrijden.

Meestal bevatten de beschreven bevoegdheden beperkende clausules. Een voorbeeld is artikel 1:30 van de Algemene douanewet. Daarin staat dat de inspecteur bevoegd is om geweld te gebruiken bij een controle mits het beoogde doel dit rechtvaardigt en dat doel niet op een andere wijze kan worden bereikt.

In artikel 1:1 van de Algemene douanewet is de reikwijdte van de Algemene douanewet aangegeven, waarover later in dit hoofdstuk meer.
Dit betekent dat de inspecteur de hiervoor beschreven bevoegdheid alleen mag toepassen bij de douanecontrole en het douanetoezicht van goederen en het goederenverkeer binnen de reikwijdte van de Algemene douanewet, zoals aangegeven door artikel 1:1 van die wet.

De afbakening van de bevoegdheden inzake douanetoezicht en douanecontrole is expliciet vastgesteld in artikel 1:20 en 1:21 van de Algemene douanewet.

Non-discriminatiebeginsel

Volgens artikel 1 van onze Grondwet wordt iedereen die zich in Nederland bevindt, in gelijke gevallen gelijk behandeld. Dit is een belangrijke pijler van onze rechtstaat. In samenhang met het legaliteitsbeginsel betekent dit beginsel dat men objectief moet handelen als men bevoegdheden toepast.

Voorbeeld 1:

U mag een bevoegdheid niet "oprekken" of overschrijden omdat u weet dat u met een crimineel te maken heeft. U mag met inachtneming van de omstandigheden eventueel wel gebruik maken van een "zwaardere" bevoegdheid dan u normaal zou doen. Dit is dan geen geval van discriminatie omdat de gevallen niet gelijk zijn.

Voorbeeld 2:

Als u bij de uitvoering van werkzaamheden, waartoe u op grond van wettelijke bepalingen bevoegd bent, een persoon moet benaderen waarvan u weet dat hij gevaarlijk is, zult u doorgaans een veiligheidsfouillering toepassen. Hier is dus geen sprake van discriminatie.

Naar boven

1.1.5 Beginselen van behoorlijk bestuur

Een ander belangrijk kenmerk van de rechtstaat is dat de overheid bij het uitoefenen van een bevoegdheid bepaalde beginselen in acht neemt waarmee zij de betrokken burger tegemoet treedt. In deze paragraaf worden enkele belangrijke beginselen met betrekking tot de uitoefening van bevoegdheden besproken.

Beginsel van zuiverheid van oogmerk

Het beginsel van zuiverheid van oogmerk richt zich tegen misbruik van controlebevoegdheden. Controlebevoegdheden mogen slechts worden gehanteerd met het oog op het toezicht op de naleving van voorschriften die bij die wet of op grond van die wet zijn gesteld. Kortom: u mag een bevoegdheid uit de ene wet niet gebruiken om een controle met het oog op de handhaving van een andere wet (gemakkelijker) te kunnen uitvoeren.

Voorbeeld 1:

U wilt een controle uitvoeren in het havengebied op de Algemene douanewet en laat de vrachtwagen stoppen. U maakt nu gebruik van een bevoegdheid uit de Algemene douanewet met het oog op de controle van die wet. Dit is correct. Als u nu bij de controle geheel toevallig een vuurwapen aantreft, gaat u door met uw opsporingsbevoegdheid uit de Algemene douanewet. Dit is correct.

Voorbeeld 2:

U ziet een auto rijden die u al eens vaker heeft gesignaleerd in een wijk waar zich veel drugsdealers ophouden. U vermoedt dat er zich drugs in de auto kunnen bevinden. U laat de auto stoppen op grond van uw bevoegdheid uit de Wet op de accijns en doorzoekt de auto op drugs. In dat geval is er sprake van misbruik van de controlebevoegdheid.

Proportionaliteitsbeginsel of evenredigheidsbeginsel

Het proportionaliteitsbeginsel houdt in dat een bevoegdheid niet zwaarder mag worden gehanteerd dan redelijkerwijs noodzakelijk is. Kortom: de inzet van de bevoegdheid en de zwaarte waarmee deze wordt toegepast moet in een redelijke verhouding staan tot het te bereiken doel. Met dit beginsel hangt samen het subsidiariteitsbeginsel.

Subsidiariteitsbeginsel

Het subsidiariteitsbeginsel houdt in dat er geen zwaardere bevoegdheid mag worden gehanteerd als ook kan worden volstaan met een lichtere. Kortom: als u de keuze heeft uit twee bevoegdheden waarmee u in het kader van de handhaving uw doel kunt bereiken, dan moet u de minst zware bevoegdheid gebruiken.

Beginsel van de afwezigheid van willekeur

Het beginsel van de afwezigheid van willekeur houdt in dat bevoegdheden niet willekeurig mogen worden gehanteerd. Het uitoefenen van bevoegdheden mag alleen plaatsvinden met het oog op de handhaving van de regeling waarop zij is gebaseerd. Dit beginsel speelt een belangrijke rol bij de bevoegdheden die ruim zijn omschreven.

Voorbeeld:

Artikel 1:23 Algemene douanewet is zeer ruim omschreven. Het lid 1 luidt als volgt: de inspecteur is bevoegd, met medeneming van de benodigde apparatuur of dieren elke plaats te betreden.
Onder het begrip "elke plaats" valt ook een vervoermiddel dat gebruikt wordt voor het vervoer van de goederen die zich in het vervoermiddel (kunnen) bevinden en waarbij de douane deze goederen wil controleren.
Willekeurige toepassing van deze bevoegdheid zou kunnen betekenen dat de ambtenaren zonder enige aanleiding personenauto's op de A12 bij Driebergen gaan controleren. Dat kan dus niet. Voor de toepassing van bevoegdheden uit de Algemene douanewet moet steeds worden bedacht dat de controle alleen plaats kan vinden voor een correcte toepassing van controles van goederen en het goederenverkeer binnen de reikwijdte van artikel 1:1 van de Algemene douanewet.

Naar boven

1.1.6 Reikwijdte van de Algemene douanewet

In dit onderdeel wordt de reikwijdte de Algemene douanewet besproken.

De reikwijdte van de Algemene douanewet vinden we in artikel 1:1 van deze wet.
Artikel 1 van het Douanewetboek van de Unie (hierna het DWU) bepaalt dat het DWU, alsmede de Unierechtelijke en nationale bepalingen die ter uitvoering van het DWU worden vastgesteld, de douanewetgeving vormen.

In artikel 1:1, eerste lid, van de Algemene douanewet regelt dat de Algemene douanewet, en de daarbijbehorende lagere regelgeving, de hiervoor genoemde nationale bepalingen bevatten zoals bedoeld in het hiervoor aangehaalde artikel 1 van het DWU.
Door deze bepaling in artikel 1:1, is de Algemene douanewet aan te merken als een onderdeel van de douanewetgeving zoals bedoeld in artikel 1 van het DWU.

In artikel 1:1, eerste lid van de Algemene douanewet wordt ook verwezen naar Uniewetgeving op andere gebieden. Een voorbeeld van een andersluidende Unierechtelijke bepalingen is bijvoorbeeld de Verordening (EG) nr.1889/2005 van 26 oktober 2005.
Deze verordening betreft de controle van liquide middelen die de Unie binnenkomen of verlaten. De bevoegdheden van de douaneambtenaren met betrekking tot deze controles worden beheerst door de Algemene douanewet.

Op bepaalde beleidsterreinen is Nederland, in plaats van de Unie, zelf nog competent om verboden en beperkingen in te stellen ten aanzien van het grensoverschrijdend goederenverkeer.
De toepassing van deze verboden en beperkingen, ingeval van grensoverschrijdend goederenverkeer met derde landen, wordt, evenals de Unierechtelijke verboden en beperkingen, geregeld in het DWU en wel met name in artikel 134. In dit artikel is onder meer bepaald dat goederen die het douanegebied van de Unie binnenkomen aan douanetoezicht zijn onderworpen en dat daarop verboden en beperkingen van toepassing kunnen zijn.
Het betreft hier verboden en beperkingen die zien op: bescherming van de openbare zedelijkheid, de openbare orde, de openbare veiligheid, de bescherming van de gezondheid en het leven van mens, dier of plant, de bescherming van het milieu, de bescherming van het het nationaal artistiek, historisch en archeologisch bezit en de bescherming van industriële en commerciële eigendom, inclusief controles op drugsprecursoren, goederen die een inbreuk maken op bepaalde intellectuele eigendomsrechten en liquide middelen, alsmede van maatregelen voor de instandhouding en het beheer van de visstanden en van handelspolitieke maatregelen.

De handhaving van verboden en beperkingen in het intracommunautaire verkeer (artikel 36 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie geeft hiervoor nog de mogelijkheid) ten aanzien van goederen die zich niet onder douanetoezicht bevinden is mogelijk op grond van artikel 1:1, vijfde lid, van de Algemene douanewet.
Hierover later meer.

Uit het tweede lid van artikel 1:1 van de Algemene douanewet blijkt dat deze wet eveneens ziet op verplichtingen die voortvloeiend uit internationale overeenkomsten, het Koninkrijk verbindende verdragen en in al hun onderdelen verbindende besluiten van bij deze verdragen opgerichte volkenrechtelijke organisaties, waaronder het Europese recht.
De toepasselijkheid van de Algemene douanewet wordt op dit punt echter begrensd door het feit dat het verplichtingen moeten betreffen inzake douanetoezicht of douanecontrole van goederen en het goederenverkeer, daarnaast moet het onder de reikwijdte van een of meer regelingen vallen die opgenomen zijn in de bijlage die bij deze wet behoort.
Wat onder douanetoezicht en douanecontrole moet worden verstaan wordt respectievelijk aangegeven in de artikel 5, lid 27 DWU en de artikelen 5, lid 3 en 46 DWU.
In het kort samengevat omvat het douanetoezicht de activiteiten die in het algemeen worden ontplooid ten einde te zorgen voor de naleving van de wetgeving.
De douanecontrole omvat het verrichten van specifieke handelingen om zorg te dragen voor de naleving van de wetgeving.

Tevens geeft dit artikel 1:1, tweede lid van de Algemene douanewet de rechtsbasis voor nationale regelgeving, voortvloeiend uit internationale overeenkomsten, welke niet tot de competentie van de Unie behoren.
Als voorbeelden worden genoemd: het NAVO-Statusverdrag met de daarbijbehorende protocollen, overeenkomsten op het gebied van diplomatieke vrijstellingen op basis van de Verdragen van Wenen inzake diplomatiek verkeer en inzake consulaire betrekkingen, en de Kyoto-conventie inzake de harmonisatie en vereenvoudiging van douaneprocedures.

In artikel 1:1, derde lid van de Algemene douanewet is de internationale wederzijdse administratieve bijstand inzake goederen en het goederenverkeer geregeld.
Het betreft hier niet alleen wederzijdse bijstand op douanerechtelijke belastingen maar ook op ander wetgeving die ziet op goederen en het goederenverkeer.
Door in de tekst de wederzijdse bijstand als "administratieve" bijstand te omschrijven vindt er een inperking plaats en wordt wederzijdse strafrechtelijke bijstand uitgesloten van de Algemene douanewet.

Daarnaast vallen op grond van artikel 1:1, vierde lid onder de werkingssfeer van de Algemene douanewet, de zogenaamde EU-rechtshandelingen inzake goederen en goederenverkeer, en die betreffen een of meer regelingen die genoemd zijn in de bijlage bij deze wet. Te denken valt aan besluiten in het kader van het buitenlands- en veiligheidsbeleid van de Unie.

Op grond van artikel 1:1, vijfde lid is het voor de douane mogelijk goederen te controleren die zich niet of niet meer onder het douanetoezicht bevinden, maar die krachtens bijzondere wetgeving aan gestelde materiële eisen moeten voldoen indien deze goederen zouden worden binnengebracht in het douanegebied, een douanebestemming zouden verkrijgen, dan wel het douanegebied van de Unie zouden verlaten.
Het betreft hier bijvoorbeeld goederen die de Unie-douanestatus hebben verkregen doordat zij in het vrije verkeer werden gebracht na voldoening van alle formaliteiten.
Voorafgaande is alleen mogelijk als de materiele eisen zijn opgenomen in een of meerdere regelingen omschreven in de bijlage van de Algemene douanewet.
Ondanks het feit dat er geen douanerechten meer in het geding zijn, de goederen bevinden zich immers in het vrije verkeer, heeft de douane ook voor de goederen in bovengenoemde situatie bevoegdheden.

Bij de invoering van de Algemene douanewet heeft de Staatssecretaris het volgende opgemerkt: "De verdeling van de beleidsverantwoordelijkheid met betrekking tot convenanten over de taakuitvoering door de douane op de beleidsterreinen van andere departementen blijft zoals zij nu is. De Algemene douanewet geeft niet meer taken aan de douane. In het convenant staan de afspraken over de uitvoering van de taken op beleidsterreinen van andere departementen door de douane." M.a.w.: in theorie krijgen we een ruimere bevoegdheid. In de praktijk maken we van de geboden ruimte geen gebruik zolang daarover met de beleidsverantwoordelijke departementen geen afspraken zijn gemaakt. In de uitvoering is dus geen sprake van een taakuitbreiding op grond van de Algemene douanewet!

Kort samengevat, uit de tekst (en de voorgaande uiteenzetting) van artikel 1:1 van de Algemene douanewet blijkt dat het toepassingsgebied van de Algemene douanewet veel ruimer is dan de "oude" Douanewet.
In de Douanewet waren de bevoegdheden, blijkens artikel 1 van deze wet, gerelateerd aan de rechten bij invoer en de rechten bij uitvoer.
In die nieuwe Algemene douanewet zien we dat het gaat om douanetoezicht en douanecontrole, van goederen en het goederenverkeer en niet uitsluitend als er rechten bij invoer of rechten bij uitvoer van toepassing (kunnen) zijn.
Dit heeft tot gevolg dat de bevoegdheden van de Algemene douanewet ook kunnen worden toegepast bij de controles in het kader van de VEGM-wetgeving.

De toepasselijkheid van de Algemene douanewet wordt begrensd doordat het onderwerpen moeten betreffen die vallen onder de reikwijdte van artikel 1:1 Algemene douanewet en Bijlage 1 van die wet. Voor de feitelijke toepassing van die bevoegdheden is verder van belang of de Douane daadwerkelijk een taak heeft bij de handhaving van de betrokken wetgeving. Zie voor de taken die de Douane heeft in het kader van de VGEM-wetgeving verder het Handboek VGEM.

Naar boven

1.1.7 Relatie tussen de bevoegdheden

In deze paragraaf wordt aangegeven wat de verhouding is tussen de bevoegdheden uit het DWU en die uit de Algemene douanewet. Bovendien wordt aangegeven hoe de bevoegdheden globaal zijn verdeeld over het DWU en de Algemene douanewet.
De relatie tussen de bevoegdheden uit de douanewetgeving en bijzondere wetten die de douane ook geacht wordt te handhaven in het kader van de douanetaken bij in- uit- en doorvoer is beschreven in hoofdstuk 15 (Controlebevoegdheden bij cumulatie van douanetaken).

Verhouding tussen de bevoegdheden uit het DWU en de Algemene douanewet

Zoals in onderdeel 1.00.00 van dit Handboek, is uiteengezet, is het DWU in de douanewetgeving in rangorde de hoogste wettelijke regeling. Het DWU behoort tot het Unie-recht. Het Unie-recht vormt een autonome (op zichzelf staande) rechtsorde die zich als het ware als een paraplu uitspreidt boven de nationale rechtsorden van de lidstaten.

Voor wat betreft de toepassing van bevoegdheden door de douane, voor handhaving van deze douanewetgeving betekent dit het volgende:

• Op het moment dat het DWU van kracht is geworden, hebben gelijkluidende nationale regels hun kracht verloren. Dit wordt de afschaffende werking van het Unie-recht genoemd.

• De inwerkingtreding van het DWU per 1 mei 2016 betekende dat de nationale wetgever voortaan niet langer gerechtigd was om zelfstandig bevoegdheden in nationale wetten vast te leggen op die terreinen waarop het DWU al een regeling had getroffen. Het Europese Hof van justitie heeft bij verschillende gelegenheden uitgesproken dat het niet is toegestaan Unie-wetgeving (zonder dwingende noodzaak) in het nationale recht over te nemen. Bij ontwerp van de Algemene douanewet is uiteraard met deze blokkerende werking rekening gehouden.

  In het DWU zijn echter bij diverse artikelen clausules opgenomen, die verwijzen naar nadere uitwerking door onder andere de nationale wetgeving. Bijvoorbeeld op het gebied van het douanetoezicht.

  Voorbeeld:

  In artikel 12, lid 3 DWU staat dat bij informatie-uitwisseling de geldende bepalingen op het gebied van gegevensbescherming in acht moeten worden genomen.
  De geldende bepalingen kunnen nationaal, per lidstaat, nog nader worden ingevuld. De nationale wet zal geen doublures kunnen bevatten en alleen de regels uit het DWU kunnen aanvullen.

Samengevat betekent het bovenstaande dus dat:

• de bevoegdheden uit het DWU voorrang hebben boven de bevoegdheden uit de nationale wet;

• de nationale wet alleen nog maar regels mag opnemen over onderwerpen die het DWU niet regelt, en over onderwerpen die het DWU wel regelt maar - in beginsel - alleen dan als het DWU daartoe uitdrukkelijk de bevoegdheid toekent.

Verdeling van de bevoegdheden over het DWU en de Douanewet

In het algemeen zijn voor een concrete aangifte de bevoegdheden volledig geregeld in het DWU, de GVo.DWU en de UVo.DWU.

De Algemene douanewet daarentegen bevat de nadere uitwerking van de bevoegdheden met betrekking tot de douanecontrole en het douanetoezicht, waarbij niet direct een relatie hoeft te worden gelegd met een bepaalde aangifte. De bevoegdheden in het DWU volgen in het algemeen de logische volgorde van de aangifteprocedure. De bevoegdheden in de Algemene douanewet zijn in belangrijke mate geregeld in hoofdstuk 1 Afdeling 1: paragraaf 1.2.4.

Naar boven

1.1.8 Bevoegdheden uit het DWU

In deze paragraaf worden de belangrijkste begrippen uitgelegd die nodig zijn voor een goede toepassing van het DWU.
Om de systematiek van de bevoegdheden in het DWU te kunnen begrijpen, moeten we eerst even stilstaan bij enkele begrippen die in het DWU gebruikt worden. Voor de toepassing van de bevoegdheden zijn dan met name de volgende begrippen van belang:

• douanewetgeving;

• douane-autoriteiten;

• douanetoezicht (wettelijke term: toezicht van de douaneautoriteiten);

• douanecontrole (wettelijke term: controle door de douaneautoriteiten);

Douanewetgeving

De douanewetgeving wordt gevormd door het DWU en door de Unierechtelijkee en nationale bepalingen die voor uitvoering van het DWU worden vastgesteld.

Dit zijn dus:

• het DWU;

• de GVo.DWU en de UVo.DWU;

• de Algemene douanewet;

• de Invorderingswet 1990;

• de algemene maatregelen van bestuur (besluiten) en ministeriële regelingen die bij of op grond van de Algemene douanewet of de Invorderingswet 1990 zijn vastgesteld.

(artikel 1 DWU)

Douaneautoriteiten

Onder douane-autoriteiten worden verstaan de douanediensten van de lidstaten die bevoegd zijn voor de toepassing van de douanewetgeving en alle overige autoriteiten die krachtens het nationale recht belast zijn met de toepassing van bepaalde onderdelen van de douanewetgeving.
(artikel 5, lid 1 DWU)

De Algemene douanewet bepaalt in artikel 1:3, letter c dat de bevoegdheden die het DWU toekent aan de douaneautoriteiten of de douanediensten van de lidstaten, worden uitgeoefend door de inspecteur of de ontvanger.

In hoofdstuk 1:1 paragraaf 1.2.4, inzake bepalingen betreffende douanetoezicht en douanecontrole van de Algemene douanewet zien we telkens dat aan de inspecteur bevoegdheden worden toegekend.
De functies van inspecteur en ontvanger zijn op grond van de Algemene douaneregeling in de eerste plaats toegekend aan de algemeen directeur Douane en de directeuren van de Belastingdienst, zoals bedoeld in artikel 5, eerste lid Uitvoeringsregeling Belastingdienst 2003 (artikel 1:4 Algemene douaneregeling). In de praktijk komt het er op neer dat de algemeen directeur Douane als eindverantwoordelijke voor de juiste toepassing van de bevoegdheden mandaat verleent aan bepaalde ambtenaren of categorieën van ambtenaren.

Op grond van artikel 1:3, lid 1, letter c, Algemene douanewet is het ook mogelijk om functionarissen, niet werkzaam bij de rijksbelastingdienst, aan te wijzen als inspecteur of ontvanger.
Deze functionaris heeft blijkens artikel 1:3, lid 3, Algemene douanewet wel een inperking van een aantal bevoegdheden, bijvoorbeeld de bevoegdheid tot lijfsvisitatie. In de Algemene douaneregeling zijn directeur-generaal van het directoraat-generaal Uitvoering van het Ministerie van Economische Zaken en de inspecteur-generaal van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit als zodanig aangewezen voor specifieke taken (artikel 1:6 tot en met 1:9 Algemene douaneregeling)

Op de hier uiteengezette regeling bestaat een aantal uitzonderingen. In die uitzonderingen heeft de wetgever de bevoegdheid rechtstreeks toegekend aan de ambtenaren. Dit heet attributie.

De Algemene douanewet kent bijvoorbeeld kent de volgende uitzonderingen:

• artikel 1:23, lid 3, Algemene douanewet: De ambtenaren van de rijksbelastingdienst zijn - binnen de grenzen van artikel 1:23 Algemene douanewet - bevoegd tot het binnentreden van woningen. Hier is voorzien in direct toezicht door de inspecteur, immers hij moet de ambtenaren aanwijzen die tot binnentreden, zonder toestemming van de bewoner, bevoegd zijn;

• artikel 1:30, lid 3, Algemene douanewet: De ambtenaren zijn bevoegd om onder bepaalde omstandigheden een veiligheidsfouillering uit te voeren.

Douanetoezicht

In artikel 5,lid 27 van het DWU staat de volgende definitie van het begrip toezicht van de douane-autoriteiten:

"de activiteiten die door deze autoriteiten in het algemeen worden ontplooid om te zorgen voor de naleving van de douanewetgeving en, in voorkomend geval, van de andere bepalingen die op goederen onder douanetoezicht van toepassing zijn".

Douanecontrole

In artikel 5, lid 3 van het DWU staat de volgende definitie van controle door de douane-autoriteiten:

" door de douaneautoriteiten verrichte specifieke handelingen voor het waarborgen van de naleving van de douanewetgeving en andere wetgeving betreffende het binnenbrengen, het uitgaan, de doorvoer, het overbrengen, de opslag en de bijzondere bestemming van goederen die tussen het douanegebied van de Unie en landen of gebieden daarbuiten worden vervoerd, en betreffende de aanwezigheid en het verkeer binnen het douanegebied van de Unie van niet-Uniegoederen en goederen die onder de regeling bijzondere bestemming zijn geplaatst.”

Voorbeelden van Unierechtelijke bepalingen

1. Artikel 188, in de aanhef en onder a DWU. Daar staat: "Met het oog op de verificatie van de in de aanvaarde douaneaangifte vermelde gegevens kunnen de douaneautoriteiten":

   • een controle van de aangifte en de daarbij gevoegde documenten;

   • een onderzoek van de goederen en het eventueel nemen van monsters voor analyse of grondige controle".

2. Artikel 189 DWU. Het brengen van de goederen naar een aangewezen plaats van onderzoek. Het verlenen van medewerking bij monsterneming en controle op kosten van de aangever enzovoorts.

3. De artikelen 238 tot en met 245 van de UVo.DWU. Deze artikelen gaan over de wijze waarop de goederen moeten worden onderzocht, wat er met de bevindingen van de douane moet gebeuren en welke andere maatregelen de douane kan nemen.

Voorbeelden van nationale bepalingen

Voorbeelden van nationale bepalingen zijn te vinden in de Algemene douanewet. In artikel 1:23 van de Algemene douanewet staat bijvoorbeeld het volgende:

1. De inspecteur is bevoegd, met medeneming van de benodigde apparatuur of dieren elke plaats te betreden.

2. Hij is bevoegd zich te doen vergezellen door personen die daartoe door hem zijn aangewezen.

Naar boven

1.1.9 Opsomming van bevoegdheden en verplichtingen

In de hierna volgende hoofdstukken 2 tot en met 14 van dit onderdeel worden de afzonderlijke bevoegdheden en verplichtingen die voortvloeien uit de douanewetgeving toegelicht. Het gaat dan om de volgende bevoegdheden:

Tabel 1: Bevoegdheden en verplichtingen

Naar boven

1.2 Procedures en ambtelijke werkzaamheden

In deze paragraaf zijn geen procedures en ambtelijke werkzaamheden opgenomen.

Naar boven

1.3 Nadere bepalingen

• Hoofdstuk 1, paragraaf 1.2.4, artikel 1:32 van de Algemene douanewet legt administratieve verplichtingen op.

• Hoofdstuk 1, paragraaf 3, van de Algemene douanewet legt verplichtingen op bij de controle op de naleving van wettelijke bepalingen. Deze verplichtingen bestaan telkens tegenover de inspecteur. Artikel 1:3 lid 1 letter c van de Algemene douanewet geeft aan de Minister van Financiën de bevoegdheid om ook andere ambtenaren aan te wijzen tegenover wie dan de verplichtingen uit de paragrafen 2 en 3 bestaan.

Naast verplichtingen tegenover de inspecteur is de inspecteur ook de centrale figuur aan wie bevoegdheden zijn toegekend.

De systematiek uit de Algemene douanewet sluit aan bij de hiërarchische toedeling van bevoegdheden en verantwoordelijkheden binnen de Belastingdienst. Binnen de Belastingdienst ligt de verantwoordelijkheid voor de juiste uitvoering van de wetgeving bij het lijnmanagement.
Dit komt erop neer dat bij de douane de uiteindelijke verantwoordelijkheden van "de inspecteur" gedragen worden door de algemeen directeur Douane. Omdat aan de algemeen directeur Douane tegelijk ook alle bevoegdheden zijn opgedragen, kan hij op die manier via mandatering zijn verantwoordelijkheden dragen.
De douaneambtenaar aan wie bepaalde bevoegdheden zijn gemandateerd treedt op namens de inspecteur. De algemeen directeur Douane heeft de toewijzing van bevoegdheden vastgelegd in een zogenaamde mandateringsregeling

Naar boven

1.4 Uitzonderingen op controlebevoegdheden

Op de controlebevoegdheden bestaan uitzonderingen. Deze uitzonderingen zijn gerechtvaardigd met het oog op de bijzondere positie die betreffende personen innemen in de nationaal staatsrechtelijke of volkenrechtelijke verhoudingen. Er zijn vijf van deze uitzonderingen op de regels van de douanecontrole die betrekking hebben op vijf verschillende categorieën mensen. Deze categorieën worden besproken in paragraaf 1.4.1 tot en met 1.4.5. Per paragraaf vindt u een overzicht van de personen waarop de uitzonderingen betrekking hebben en de inhoud van de uitzonderingen.

Naar boven

1.4.1 Categorie 1

In de volgende tabel vindt u een opsomming van personen die tot categorie 1 behoren.

Tabel 1: Personen die geen formaliteiten hoeven te vervullen

Uitzondering op de controlebevoegdheid

De personen uit categorie 1 worden geheel ongemoeid gelaten en worden bij voorrang doorgelaten (voor zover zij niet uit eigen beweging aangifte doen van de door hen meegevoerde goederen, op de plaats waar aangifte gedaan moet worden).

Voorwaarden

De personen uit categorie 1 moeten zich als zodanig bekendmaken.

Naar boven

1.4.2 Categorie 2

In de volgende tabel vindt u een opsomming van personen die tot categorie 2 behoren.

Tabel 2: Personen die niet aan lijfsvisitatie en bagagecontrole worden onderworpen

Uitzonderingen op de controlebevoegdheid

De volgende uitzonderingen op de controlebevoegdheid zijn van toepassing op de personen uit categorie 2:

• De bagage van deze personen wordt niet gecontroleerd en deze personen worden zoveel mogelijk met voorrang behandeld.

• Deze personen worden niet aan lijfsvisitatie onderworpen.

Voorwaarden

U vraagt slechts inzage van een legitimatiebewijs als u dit noodzakelijk vindt.

Uitzonderingen

In de gevallen waarin een ernstig vermoeden bestaat dat van de diplomatieke status misbruik wordt gemaakt, kunnen de ambtenaren, na toestemming van de inspecteur, tot opneming van de goederen overgaan.
In deze gevallen stelt de inspecteur zich in verbinding met de Chef van het Protocol van het Ministerie van Buitenlandse Zaken in Den Haag (tel. (070) 348 64 86). Per douaneregio is geregeld wie in dit geval als inspecteur is aangewezen. De ambtenaren, noch de inspecteur, mogen op eigen gezag tot verbreking van diplomatieke zegels overgaan.

Nadere bepalingen

Als de bedoelde personen te kennen geven dat zij aanspraak maken op vrijstelling van belasting voor de tot hun persoonlijk gebruik bestemde goederen (zie artikel 7:9 en verder Algemene douaneregeling) kan - tenzij een ernstig vermoeden bestaat, dat van de diplomatieke status misbruik wordt gemaakt - worden aangenomen dat zij deze aanspraak inderdaad kunnen doen gelden.

Naar boven

1.4.3 Categorie 3

In de volgende tabel vindt u een opsomming van personen die tot categorie 3 behoren.

Tabel 3: Personen die niet aan lijfsvisitatie en bagagecontrole worden onderworpen

Uitzonderingen op de controlebevoegdheid

De volgende uitzonderingen op de controlebevoegdheid zijn van toepassing op de personen uit categorie 3:

• De bagage van deze personen wordt niet gecontroleerd en deze personen worden zoveel mogelijk met voorrang behandeld.

• Deze personen worden niet aan lijfsvisitatie onderworpen.

Uitzonderingen

Als tegen genoemde personen vermoedens van fraude bestaan (een ongebruikelijke reisroute kan op fraude wijzen), past u de voor het overige reizigersverkeer gebruikelijke douanecontrole toe.

Naar boven

1.4.4 Categorie 4

In de volgende tabel vindt u een opsomming van personen die tot categorie 4 behoren.

Tabel 4: Personen die wel aan douanecontrole worden onderworpen, maar niet aan lijfsvisitatie

Uitzonderingen op de controlebevoegdheid

De volgende uitzonderingen op de controlebevoegdheid zijn van toepassing op de personen uit categorie 4:

• Deze personen worden wel door de douane aan controle onderworpen maar krijgen zoveel mogelijk voorrang bij het vervullen van de douaneformaliteiten.

• Deze personen worden niet aan lijfsvisitatie onderworpen.

Voorwaarden

U vraagt slechts inzage van een legitimatiebewijs, als u dit noodzakelijk acht.

Naar boven

1.4.5 Categorie 5

In de volgende tabel vindt u een opsomming van de personen die tot categorie 5 behoren.

Tabel 5: Personen die wel aan douanecontrole worden onderworpen, maar niet aan lijfsvisitatie

Uitzonderingen op de controlebevoegdheid

De volgende uitzonderingen zijn van toepassing op de personen uit categorie 5:

• Deze personen worden wel door de douane aan controle onderworpen.

• Deze personen worden niet aan lijfsvisitatie onderworpen.

Voorwaarden

• U vraagt alleen inzage van een legitimatiebewijs, als u dit noodzakelijk acht.

• De personen die tot groep a, d en e behoren, moeten zich als zodanig legitimeren.

Algemene opmerkingen met betrekking tot legitimatiebewijzen

• Niet-inwonende gezinsleden beschikken niet over een in de tabellen bedoeld legitimatiebewijs.

• Personen van Nederlandse nationaliteit, verbonden aan diplomatieke zendingen of consulaire posten, kunnen beschikken over een in deze paragraaf bedoeld legitimatiebewijs. Als zij zich bij het Ministerie van Financiën na 31 juli 1987 hebben aangemeld, is op het desbetreffende legitimatiebewijs door middel van de codering "NL" aangegeven dat zij de Nederlandse nationaliteit bezitten.

• Personen van buitenlandse nationaliteit die in Nederland duurzaam verblijven, beschikken over een in de tabellen bedoeld legitimatiebewijs. Als zij zich na 31 juli 1987 hebben aangemeld bij het Ministerie van Financiën, is op het desbetreffende legitimatiebewijs door middel van de codering "DV" aangegeven dat zij in Nederland duurzaam verblijven.