1.00.00 Toepassingsgebied en personen

1 Inleiding

In dit inleidende hoofdstuk wordt aandacht besteed aan de taak van de douane en de haar opgedragen wetgeving. Hierbij wordt onderscheid gemaakt tussen de douanewetgeving in enge zin en de overige aan de douane opgedragen wetgeving. Tenslotte wordt de opkomst van het internationale douanerecht geschetst.

In hoofdstuk 2 van dit onderdeel wordt nader op de douanewetgeving in enge zin ingegaan.

Dit Handboek heeft vooral betrekking op de werkzaamheden van de douane die verband houden met de fiscale taken ten aanzien van het (grensoverschrijdend) goederenverkeer. De heffing en inning van binnenlandse accijnzen blijft dan ook verder buiten beschouwing. Voor de accijns-wetgeving wordt verwezen naar het Handboek Accijns en het Handboek Verbruiksbelasting alcoholvrije dranken. Voor de VGEM-wetgeving wordt verwezen naar het Handboek VGEM.

Naar boven

1.1 Douanewetgeving en overige opgedragen wetgeving

De werkzaamheden van de douane vinden hun basis in een groot aantal wettelijke regelingen. Deze kunnen worden onderscheiden in de douanewetgeving in enge zin en de overige aan de douane opgedragen wetgeving.

Naar boven

1.1.1 De douanewetgeving in enge zin

De douanewetgeving in enge zin wordt hoofdzakelijk (maar niet uitsluitend) gevormd door het Douanewetboek van de Unie (Verordening (EU) nr.952/2013: hierna DWU) en de daarop gebaseerde nadere wetgeving.

Tot de douanewetgeving in enge zin behoren (globaal) de volgende onderwerpen:

• de instelling van het Gemeenschappelijk douanetarief (de "klassieke" douanerechten) en de vaststelling van de daarmee samenhangende bepalingen, zoals de tariefpreferentiële regelingen, de douanewaarde en de douanevrijstellingen;

• het stelsel van formaliteiten en toezicht met het oog op de heffing en inning van de douanerechten. Meer specifiek zijn dit de formaliteiten in verband met het binnenkomen en verlaten van het douanegebied, het plaatsen onder een douaneregeling, de wijze van heffing, inning en controle, bepalingen van bezwaar en beroep;

• het douanestrafrecht en -strafprocesrecht.

Daarnaast geldt de douanewetgeving ook voor de heffing en inning van de overige communautaire heffingen bij invoer (soms ook bij uitvoer), namelijk:

• belastingen die zijn vastgesteld in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid;

• de heffingen van gelijke werking als douanerechten (bijvoorbeeld antidumpingheffingen en antisubsidieheffingen), ingesteld bij de desbetreffende regelingen.

De "klassieke" douanerechten, de heffingen van gelijke werking en de belastingen die zijn vastgesteld in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid of in het kader van de specifieke regelingen die op bepaalde door verwerking van landbouwprodukten verkregen goederen van toepassing zijn vormen samen de "invoerrechten".

Naar boven

1.1.2 De overige aan de douane opgedragen wetgeving

Naast de werkzaamheden die verband houden met de in- en uitvoerrechten is de douane in tal van andere wettelijke regelingen (mede) aangewezen als uitvoerende instantie voor het (grensoverschrijdend) goederenverkeer. Het gaat om de volgende taken:

• De heffing van omzetbelasting en accijnzen en enkele andere verbruiksbelastingen bij invoer. De douanewetgeving is van overeenkomstige toepassing verklaard op de Wet op de omzetbelasting 1968, de Wet op de accijns, de Wet op de verbruiksbelasting van alcoholvrije drankenen de Wet belastingen op milieugrondslag. Deze belastingen lopen als het ware mee met de douanewetgeving (tenzij de heffing van de omzetbelasting wordt "verlegd" naar de geadresseerde in het binnenland of de goederen onder een accijnsregime worden geplaatst).

• Tal van VGEM (niet-fiscale) taken op velerlei gebied. De Douane ziet toe op de naleving van wetgeving op het gebied van VGEM. Deze wetgeving schrijft voor dat invoer, uitvoer of vervoer van bepaalde goederen in Nederland en/of de Europese Unie verboden is, of alleen is toegestaan als wordt voldaan aan (strenge) voorwaarden, of als de goederen aan bepaalde eisen voldoen. Vanwege de VGEM-taken voert de Douane een groot aantal controlerende, signalerende en opsporingstaken uit in opdracht van verschillende ministeries.

Hoewel de VGEM-taken, die overigens ook vaak een EU of anderszins internationale oorsprong hebben, niet behoren tot de douanewetgeving in enge wordt er echter wel bij aangeknoopt, bijvoorbeeld doordat het stelsel van formaliteiten en toezicht uit de douanewetgeving via de Algemene douanewet ook van toepassing wordt verklaard voor de uitvoering van deze VGEM taken.

Naar boven

1.2 Strekking van het Handboek Douane

Dit Handboek beschrijft de toepassing van het stelsel van formaliteiten en toezicht zoals dat geregeld is in de douanewetgeving.

Naar boven

1.3 Een stukje geschiedenis van de douanewetgeving

Hiervoor is al aangegeven dat onze douanewetgeving in de eerste plaats Uniewetgeving is. Zo is het echter niet altijd geweest. Daarom sluiten we dit hoofdstuk af met een stukje geschiedenis. Hierbij worden alleen enkele hoofdlijnen geschetst. Er is dus niet gestreefd naar volledigheid.

Naar boven

1.3.1 Van nationaal naar internationaal douanerecht

Tot de Tweede Wereldoorlog was onze douanewetgeving een vrijwel geheel nationale wetgeving. Wel was er (en is er nog steeds) een verdrag met de Rijnoeverstaten voor het vrije vervoer over de Rijn (de Akte van Mannheim, 1868) en verdragen met België uit 1843, over de vrije doorvaart over de Westerschelde (vanuit zee naar Antwerpen en Gent en omgekeerd: het Scheldetractaat), maar daar hield het zo ongeveer mee op.

Dat veranderde in de veertiger en vijftiger jaren door de totstandkoming van internationale organisaties, zoals de Verenigde Naties, de Internationale Douaneraad (IDR, inmiddels World Customs Organization geheten) en de organisatie op grond van het General Agreement on Tariffs and Trade (GATT, inmiddels uitgebouwd tot World Trade Organization).

Deze organisaties hadden (onder meer) als doelstelling de internationale handel wereldwijd te bevorderen. Een van de middelen om dit te bereiken was de douanewetgevingen van de aangesloten landen zoveel mogelijk te vereenvoudigen en op elkaar af te stemmen (harmoniseren). Zo zijn in de jaren vijftig bekende regelingen tot stand gekomen, zoals:

• de Brusselse goederennomenclatuur (de voorloper van het huidige Geharmoniseerde Systeem);

• de Brusselse waardedefinitie (de voorloper van de huidige, in GATT-verband vastgestelde waardedefinitie);

• de TIR-conventie 1959 (nu de conventie van 1975).

Ook de Benelux, de Economische Gemeenschap voor Kolen en Staal (EGKS), de Europese Economische Gemeenschap (EEG; inmiddels de Europese Gemeenschap geheten) en de Europese Gemeenschap voor Atoomenergie (Euratom) dateren uit deze periode.

Verder zijn er allerlei internationale verdragen op het gebied van het scheepvaart- en luchtvaartverkeer, het verkeer per spoor, het verkeer over de weg en het postverkeer. Deze verdragen bevatten ook bepalingen over de douanetechnische afhandeling van deze verkeersstromen. Een voorbeeld hiervan is de douaneregeling voor binnenkomende en uitgaande luchtvaartuigen. Hierbij spelen de (commerciële) luchtvrachtbescheiden een belangrijke rol.

Tenslotte kunnen de verdragen worden genoemd op het gebied van de douanebehandeling van internationale strijdkrachten (bijvoorbeeld het NAVO-statusverdrag), diplomatieke vertegenwoordigingen en internationale organisaties.

Naar boven

1.3.2 Benelux

In 1944 sloten Nederland, België en Luxemburg een verdrag tot de totstandbrenging van een tariefgemeenschap tussen de drie landen. In 1960 werd deze uitgebouwd tot een economische unie. In 1971 leidde dit tot de instelling van één Benelux-douanegebied, waardoor de douaneformaliteiten tussen de drie landen kwamen te vervallen.

Een en ander leidde overigens niet tot de totstandkoming van een Benelux-douanewetgeving, maar men verklaarde elkaars douanewetgeving op het eigen grondgebied van toepassing. Inmiddels is de Beneluxwetgeving vrijwel geheel "ingehaald" door de wetgeving van de Unie. Daarom wordt er hier niet verder op ingegaan.

Naar boven

1.3.3 De Europese Gemeenschappen en de Europese Unie

Op 1 januari 1958 werd het Verdrag tot oprichting van de Europese Economische Gemeenschap (EEG van kracht. Enkele jaren daarvoor, in 1952, was al een andere Gemeenschap tot stand gebracht: de Europese Gemeenschap voor Kolen en Staal (EGKS. Tegelijk met het EEG-verdrag kwam nog een verdrag tot stand: het Euratom-verdrag, de Europese Gemeenschap op het gebied van kernenergie. In het vervolg zullen we ons in principe beperken tot de EEG.

De EEG bestond aanvankelijk uit zes lidstaten. Per 1 januari 2013 is dit aantal uitgegroeid tot 28. Per 1 november 1993 (het Verdrag van Maastricht) is de naam van de EEG gewijzigd in Europese Gemeenschap (EG). Een van de doelstellingen van de EG is het bevorderen van de economische ontwikkeling van de lidstaten. Een belangrijk middel om hiertoe te komen is de instelling van een gemeenschappelijke markt. Een van de maatregelen hierbij is de vorming van een douane-unie.

Met het Verdrag van Maastricht ontstond ook de Europese Unie (EU). De laatste grote bestuurlijke wijzigingen van de EU hadden plaats in 2007 en 2009 met het Verdrag van Lissabon. Ook in dit nieuwe EU-Verdrag vormt de douane-unie tussen de lidstaten één van de pijlers van de Unie.

Douane-unie

Een douane-unie houdt (in grote lijnen) in:

• een gemeenschappelijk douanetarief voor goederen uit derde landen;

• een verbod op douanerechten in het verkeer tussen de lidstaten voor goederen die zich in een lidstaat in het vrije verkeer bevinden;

• een gemeenschappelijke douanewetgeving in het verkeer met derde landen;

• een gemeenschappelijke handelspolitiek tegenover derde landen.

De douane-unie is in de loop van een groot aantal jaren tot ontwikkeling gekomen. In 1968 kwam het Gemeenschappelijk douanetarief (GDT) tot stand. In datzelfde jaar werden de laatste douanetarieven tussen de EG-lidstaten afgebroken. De opbouw van een verdere communautaire douanewetgeving duurde daarna nog ruim 20 jaar. Eind tachtiger jaren was dit proces grotendeels voltooid. Het resultaat was een lappendeken van verordeningen en richtlijnen, waarin de meeste onderdelen van het douanerecht (douanetarief, vrijstellingen, douanewaarde, douaneformaliteiten enzovoorts) waren geregeld.

Hoewel de douanerechten tussen de EG-lidstaten al in 1968 waren afgeschaft (bij toetreding van nieuwe lidstaten herleefde die oude situatie meestal weer een poosje), bleven de grensformaliteiten in het intra-EEG-handelsverkeer "gewoon" bestaan. Deze werden namelijk gebruikt ten dienste van de heffing bij invoer van de nationale verbruiksbelastingen (met name omzetbelasting en accijnzen). Deze vallen immers niet onder de werking van de douane-unie. Daarnaast kende iedere lidstaat zijn eigen niet-fiscale normen en regels, die hij - voor zover het EEG-verdrag dit toestond - ook wilde handhaven in het verkeer met de EEG-partners. De in het intra-verkeer vereiste aangiften vormden ook het materiaal voor de statistiek van de intra-communautaire handel.

Witboek

In 1985 bracht de Commissie van de EG een zogenoemd "Witboek" uit, waarin alle nog bestaande regelingen in het intra-EEG-verkeer (barrières) op een rijtje waren gezet.

Akte van Luxemburg

In 1986 kwam een wijziging op het EEG-verdrag tot stand - de Akte van Luxemburg - waarin stond dat per 1 januari 1993 alle in het Witboek opgesomde barrières, met inbegrip van de douaneformaliteiten, opgeheven moesten zijn. Op die datum trad de interne markt inderdaad in werking: de douaneformaliteiten bij het overschrijden van de binnengrenzen vervielen.

Communautair douanewetboek

Ondertussen werd er ook gewerkt aan de vervolmaking van de bestaande communautaire douanewetgeving. Deze bestond, zoals hiervoor al gezegd, uit een groot aantal afzonderlijke verordeningen en richtlijnen. Per 1 januari 1994 was de daarin opgenomen materie grotendeels opgenomen in een tweetal nieuwe verordeningen.

Deze verordeningen zijn:

• het Communautair douanewetboek (Verordening EEG nr. 2913/92; hierna het CDW);

• een toepassingsverordening die gebaseerd is op het CDW ( Verordening (EEG) nr. 2454/93; hierna de TVo. CDW).

Het voornaamste doel van het CDW en de TVo. CDW was de bestaande communautaire douanewetgeving samen te brengen in een logisch geordend geheel (codificatie). Daarnaast bevatte de nieuwe wetgeving enkele nieuwe elementen.

Het Douanewetboek van de Unie

Met de veranderingen in de wereld op economisch en technologisch gebied ontstond ook de wens de douanewetgeving te moderniseren. Nadat in 2008 een eerste poging tot codificatie van deze nieuwe wetgeving tot stand was gekomen (Verordening (EG) nr.450/2008) werd met ingang van 1 mei 2016 een aantal nieuwe Verordeningen geïntroduceerd die de bestaande douanewetgeving vervingen.

Deze Verordeningen zijn:

- het Douanewetboek van de Unie (Verordening (EU) nr.952/2013; hierna DWU);

- de Gedelegeerde Verordening DWU (Verordening (EU) nr.2015/2446); hierna GVo. DWU;

- de Uitvoeringsverordening DWU (Verordening nr.2015/2447); hierna UVo.DWU;

Uitgangspunt van het DWU is een eenvoudig, Europees douane-stelsel dat zoveel mogelijk gebruik maakt van informatie- en communicatietechnologie.

Het aanpassen van alle geautomatiseerde systemen in één keer is niet mogelijk gebleken voor de lidstaten. Om die reden is een IT-werkprogramma vastgesteld door de Europese Commissie. Het IT-werkprogramma is neergelegd in een uitvoeringsbesluit dat gebaseerd is op artikel 280 van het DWU. Dit werkprogramma geeft een planning van de aanpassing en ontwikkeling van de elektronische systemen.

Omdat de ondersteunende elektronische systemen nog niet op 1 mei 2016 gereed waren is ook voorzien in overgangsbepalingen. In die Gedelegeerde Verordening met overgangsbepalingen (hierna: OGVo.DWU) wordt de toepassing van bepaalde onderdelen van het DWU uitgesteld tot de IT-systemen zijn aangepast en worden alternatieve methoden van informatie-uitwisseling toegestaan.

Naast het DWU blijven twee onderwerpen (als uitwerking van het DWU), in afzonderlijke verordeningen geregeld, namelijk:

• het Gemeenschappelijk douanetarief (Verordening (EEG) nr. 2658/87 en de indelingsverordeningen); (artikel 56 DWU)

• de definitieve vrijstellingen bij invoer (Verordening (EG) nr. 1186/2009).